（三）迳行裁定驳回起诉
一般情况下，人民法院审理行政案件，应当开庭审理。行政诉讼法对于开庭审理的规定比较原则，在司法实践中一般适用民事诉讼法第12章第3节“开庭审理”的规定。在本司法解释起草过程中，有些地方法院提出，有的行政案件事实非常清楚，特别是有些案件明显不符合起诉条件，这类案件无须每个案件都要开庭。司法实践中，有些法院对于不需要调查核实相关事实即可判断不符合起诉条件的，不再开庭审理，大大提高了司法效率。从域外的情况来看，一些国家也对这类案件在程序上作了特殊处理。例如，在德国，如果案件事实清楚，法院可以直接作出决定，无须经过言词审理。德国《行政法院法》第84条第1款规定：“如果案件并未体现出事实或法律方面的困难且案情清楚，法院可以不经过言词程序即作出裁定，但作出裁定前应听取当事人意见。关于判决的相关规定准用于裁定。”
本司法解释对此作了规定，即“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。这一规定主要是借鉴了第二审程序关于不开庭审理的规定。行政诉讼法第86条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”
【疑难解答】
在司法实践中，需要注意以下两个问题：
一是关于立案庭和行政庭的分工问题。对于起诉条件的审查，包括对行政诉讼法第49条规定的起诉条件和其他起诉条件的审查。行政诉讼法第49条规定了四项内容的起诉条件，此外还规定了行政复议前置、起诉期限等内容。对于这些内容，立案庭在审查起诉时发现起诉不符合前述条件的，应当裁定不予立案。有观点认为，立案登记制改革之后，立案庭基本上就是接收材料的窗口，不负责审查起诉条件。这种观点是错误的。立案庭有必要在当事人起诉时履行审查职责，对一些明显不符合起诉条件的起诉裁定不予立案，否则立案之后再由行政庭审查，对当事人而言增加诉累，而且由于审限较长，反而可能耽误当事人寻求正确的救济途径。因此，无论从法律规定的角度还是有利于提高司法效率的角度，都必要在立案环节对是否符合起诉条件进行审查。如果立案之后，行政庭不仅可以对行政诉讼法关于四项起诉条件、起诉期限、行政复议前置进行审查，也可以依照本条的规定，对其余起诉条件的事项进行审查。
二是关于裁定事项和判决事项竞合情况的处理。在司法实践中，起诉人起诉时既有应当判决的实体事项，又有应当裁定不予立案或者驳回起诉的程序事项，如原告数个请求事项中有不属于行政诉讼受案范围且拒绝变更、原告起诉数个被告有错列部分被告且拒绝变更的。起诉人经释明拒不更正，法院如何处理？有的观点认为应当分开裁判，也有观点认为在判决中一并解决裁定事项。我们认为，对于裁定事项和判决事项具有可分性的，应当分别裁判。例如，起诉人起诉数个被告，且可以作为数个案件审理的，可以分案处理。如果裁定事项不具有可分性的，可以在判决中一并作出相应裁定。当事人对判决中的相应裁定不服的，可以在判决书送达之日起十五日内同判决一并上诉。
【典型案例】
1.罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案[1]
［裁判要点］
（1）行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于2000年《若干解释》第1条第6项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
（2）举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
2.崔永超与山东省济南市人民政府不履行法定职责申诉案
［裁判要点］
上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法监督范畴。
3.东某某诉中华人民共和国住房和城乡建设部不履行法定职责及行政复议案
［裁判要点］
行政机关制定、修改、解释、废止规范性文件等行为，以及当事人要求行政机关履行制定、修改、解释、废止规范性文件职责等行为，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。
4.吴某请求撤销会议纪要案
［裁判要点］
会议纪要系行政机关召开会议、研究决定相关事项的书面载体，内容往往并不具体指向具体相对人，一般也并未直接设定相对人的权利义务，因而不具有可诉性。但是，行政机关会议纪要对相对人的权利义务产生实际影响的除外。
5.张某某诉国家中医药管理局答复案
［裁判要点］
行政机关履行信访职责，核实当事人反映的问题后所作的答复，属于信访答复，一般并未给当事人设定新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第26条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第49条 提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
（撰写人：梁凤云）
第七十条 起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
【解释要点】
本条是关于原告提出新的诉讼请求期限的规定。所谓诉讼请求，是指原告通过人民法院对被告提出的实体权利的要求，亦即原告请求人民法院通过审判程序保护自己合法权益的具体内容。在不同诉讼种类中，这种请求各不相同。确认之诉的诉讼请求，是请求人民法院明确原告与被诉行政机关是否在某种法律关系或某项具体行政行为是否合法或有无效力；撤销之诉的诉讼请求，是请求人民法院撤销作为被告的行政机关作出的违法行政行为；变更之诉的诉讼请求，是请求人民法院变更显失公平的处罚决定；履行义务之诉的诉讼请求，是请求人民法院判决有关行政机关履行某种法定的义务。提出新的诉讼请求，即增加诉讼请求，是指原告提起行政诉讼后，在保留原诉讼请求的情况下，又向人民法院提出新的诉讼请求。
【适用指南】
为了保障被告依法行使其权力，应当对原告提出新的诉讼请求的时限作出规定。在起诉状送达之前，因为与被告没有任何利害关系，对被告的权利没有实际影响，原告可以提出新的诉讼请求；起诉状送达被告以后，原告提出新的诉讼请求，就会加重被告防御的负担，影响其诉权的行使。对原告增加诉讼请求提出时限的要求，其价值体现在以下两个方面：（1）有助于实现程序公正，保障当事人的诉讼地位平等。当事人诉讼地位平等，体现在不允许一方当事人享有比另一方当事人更多的权利。双方当事人行使权利的机会相同，享有的诉讼权利相同或对等。当事人的诉讼权利，只有通过人民法院才能实现，人民法院是当事人行使诉讼权利的可靠保障。在诉讼活动中，无论当事人在实体上是否有利，是否能够胜诉，人民法院都要一视同仁，不得偏袒任何一方，并且要为双方当事人行使诉讼权利提供方便条件，使当事人享有的各项诉讼权利的形式得到确实的保障。行政诉讼中的原告有提起诉讼并提出其诉讼请求的权利，被告有了解原告诉讼请求等起诉内容的权利。对原告提出新的诉讼请求设定时限，为双方当事人创设了进行诉讼行为的平等机会，实现诉讼过程上的平等。保证双方当事人能够就对方的请求主张和证据进行充分的准备和辩论，防止在法庭审理中出现突然袭击而导致一方处于不利的诉讼境地。（2）有利于提高办案效率。如果对原告提出新的诉讼请求没有时限的要求，那么为了保护被告的权利，人民法院就应当向被告重新或补充送达起诉状，被告提出答辩和提供证据的时间就应当相应地顺延。有的当事人为实现其不正当目的就有可能滥用其权利，随时提出新的诉讼请求以拖延诉讼。为了防止诉讼权利的滥用，就应当对原告提出新的诉讼请求设定时限。作出这条规定，有助于提高诉讼效率。本条还规定了除外条款，即有正当理由的除外。赋予法官一定的自由裁量权，可以根据案件的具体情况，允许原告在起诉状送达被告以后提出新的诉讼请求。但要强调的是，如果人民法院允许原告提出新的诉讼请求，应注意保障被告的权利。
【疑难解答】
在司法实践中，起诉状副本送达被告之前，原告可否提出新的诉讼请求？依照本条规定，在起诉状副本送达被告之前，由于诉讼活动尚未正式开启，原告提出新的诉讼请求既不会对被告的答辩、举证等权利的行使造成影响，也不会妨碍诉讼进程，此时原告提出新的诉讼请求的，人民法院应当予以准许。而在起诉状副本送达被告之后，除非有正当理由，原告提出新的诉讼请求的将不予准许。之所以规定“有正当理由的除外”也是出于诉讼经济的考虑。如果被告认可原告在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，该新的诉讼请求又与最初的诉讼请求具有一定关联，新的诉讼请求不违反起诉条件，若合并审理有利于纠纷的解决，那么人民法院一般应当准许。
【典型案例】
侯某某诉某区政府违法强拆一案中，侯某某是在原审庭审时请求对第二次强制拆除行为确认违法，原审法院一并对两次强制拆除行为进行了审理和判决。二审法院也将其定性为“在法定期间增加了诉讼请求”，并表示“应予准许”。对此法院认为，2000年《若干解释》第45条对“原告提出新的诉讼请求”进行了规定。所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。但就本案而言，侯某某对第一次强拆的请求是确认违法，针对第二次强拆的请求亦是确认违法，前后两个请求针对的是发生于两个不同时间的两次独立的强拆行为。这种情况更应归类于2000年《若干解释》第46条第3项规定的人民法院可以决定合并审理的情形，即“在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的”。依据该条规定，在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。本案没有另案提起诉讼固有缺陷，但基本符合合并审理的其他要件，被告行政机关对此亦没有提出异议，因此并无予以纠正的必要。[2]
（撰写人：李小梅）
[1] 中国行政审判指导第77号案例。
[2] 最高人民法院（2017）最高法行申1183号行政裁定书。