第三十六条　〔节约使用土地〕

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

条文注释

由于非农业建设对地质的要求并不是很高，因此，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

对耕地，应做到物尽其用，对其用途的变更必须严格谨慎掌控，坚决禁止未经批准的非农业建设占地和建房、挖沙、采石等浪费和破坏耕地的行为，也不能允许为了片面追求经济效益，将耕地用作其他的农业用途，如发展林业渔业等。

案例注释

案例13：张某与某县国土资源局行政处罚纠纷上诉案（银川市中级人民法院行政判决书〔2010〕银行终字第1号）

裁判要旨：张某未经县级以上土地行政管理部门的批准，擅自占用集体土地建砖窑，其行为违反了《土地管理法》第36条第2款禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等的规定，其行为属于违法行为。张某虽向村民委员会提出建窑申请，但村民委员会对此行为无审批权；张某与国土资源局签订《砖窑生产用地资源补偿管理费缴纳协议》，国土资源局收取复垦保证金，符合《土地管理法》和《矿产资源法》的规定，但其收取费用的行为并不能证明对张某建窑的认可，县国土资源局对张某的处罚符合有关法律的规定，程序合法，适用法律正确。

案例14：海南某某木器有限公司与海口市琼山区三门坡镇文蛟村委会某村民小组等农业承包合同纠纷抗诉案（海南省高级人民法院民事判决书〔2007〕琼民抗字第33号）

裁判要旨：并不是1991年《土地管理法实施条例》对耕地改为非耕地需经县级以上人民政府批准作出了强制性的规定，而以后的《土地管理法实施条例》没有此条规定，由此推定为以后的法律法规对将耕地用于挖塘养鱼的行为是法律不禁止的。恰恰相反，现行的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对耕地的使用以及保护作出更为明确、严格的规定，并且对耕地改为非耕地以及将基本农田用于挖塘养鱼作出了禁止性的规定。如果说1991年的《土地管理法实施条例》对耕地改为非耕地还可以经政府批准即可改变的变通方法的话，那么到1998年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对改变耕地用途的行为，采取了更为严格的规定。国土资源部、农业部1999年12月29日《关于搞好农用地管理促进农用生产结构调整工作的通知》指出：……在保证基本农田规划面积的前提下，可将生产能力低、生产条件差，能调整为鱼塘、果园或其他利用地的一般规定预留在基本农田外。基本农保护区划定后，确需占用基本农田挖塘养鱼、种果树或进行其他对土壤耕作层造成破坏的农业生产结构调整，需经省级人民政府和农业行政主管部门批准，并补划基本农田，以满足农业生产结构调整需要，并保证基本农田面积不减少。……建造温室大棚及塘底未经固化的简易水产养殖场，发展高效农业，确需占用耕地的，须到县级土地行政主管部门进行备案，并签订复耕保证书，届时按要求恢复成耕地。但建造塘底已经固化的水产养殖场等，占用耕地的，要依法办理农用地转用审批手续，并做到耕地“占一补一”。显然，现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》以及相关政策，不仅延续了1991年《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对改变耕地用途经县级以上人民政府批准的规定，而且在此基础上还规定了其他相应的恢复耕地的措施。因此，《承包荒地养鱼合同书》及内容，不仅将包括耕地在内的农用地当作荒地予以发包，而且改变了耕地的性质和用途，用于挖塘养鱼，不仅违反了签订合同当时的《土地管理法实施条例》、《土地管理法》的相关规定，也违反了现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定。