【条文释义】
一、条文变化情况
本条是新增条文。
在此次《预算法》修改过程中，《预算法(草案)》二次审议稿(以下简称二审稿)之前并未规定本条;在三次审议稿中增加本条，两款分别表述为“预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。”“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”在最终修订的《预算法》中，将第1款中“分为”的表述修改成“包括”，使规定更具有开放性;第2款对各类别预算之间的衔接关系界定更为明确，表明一般公共预算与其他三类预算之间的衔接关系，而排除了《三次审议稿》规定表述可能产生“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算之间相互衔接”的不同理解。
二、条文背景分析
我国1994年《预算法》缺少对政府预算体系的规定。在实践中，除一般公共预算外，还存在着其他政府预算形式。为解决政府预算体系法律规定缺失的问题，1995年国务院发布实施的《预算法实施条例》第20条第1款中规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但该项规定属于行政法规，与《立法法》中要求“财政基本制度只能由法律规定”相悖。《立法法》允许全国人大及其常委会授权国务院在未制定法律时，根据实际需要先行制定行政法规，但在制定法律条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。因此，借此次《预算法》修改之机，将《预算法实施条例》中关于政府预算体系的规定上升为法律，使其效力进一步提升。
另一方面，修订后的《预算法》确立了“全口径预算管理原则”，规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，力求建立一个完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”。[32]对政府预算体系的规定，有助于全口径预算原则的具体落实。
三、理解与适用
本条分为两款，第1款列举式规定政府预算主要构成。我国现行已纳入预算管理的各类政府收支，主要包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四类，但这并不排除政府根据经济社会发展需要设立新的预算类别。因此，第1款对政府预算内容体系的规定，列举了现行的主要类别，但并未作封闭式的完全列举，而是将三审稿中“分为”的表述改为“包括”，用语更为准确，更具有开放性、包容性。
第2款规定各类预算之间的关系，包含了两层含义。首先，列举的四类预算应保持完整、独立。完整要求是预算完整性原则的具体体现，独立是复式预算原则的具体要求;其次，说明了四项预算之间的关系，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要与一般公共预算相衔接，而此三项预算相互之间并不要求衔接。具体而言，政府性基金预算按照“以收定支、专款专用、结余结转使用”的原则管理，若某项政府性基金收入不足以满足特定支出需求，可通过政府公共预算统筹安排;[33]国有资本经营预算收益使用于资本性支出、费用性支出和其他支出三个方面，但其收益也可根据需要用于公共预算支出缺口的弥补;[34]社会保险基金应当专款专用，不得用于平衡公共财政预算，但在有其存在缺口时，公共财政预算应当支持社会保险预算。[35]2014年国务院发文指出:“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。”[36]财政部明确要求:“(一)加大政府性基金预算与一般公共预算统筹力度。从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金……(二)加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。1.完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。2.加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算安排的用于这方面的资金逐步退出。”[37]
第六条 【一般公共预算】一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位，下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。
中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。