【条文释义】

一、条文变化情况

本条对应原《预算法》第4条，主要变化包括:

第一，增加了一般公共预算的定义。

第二，在列举中央一般公共预算内容时，除原有的“中央各部门的预算”外，增加了“中央对地方的税收返还、转移支付预算”。

第三，细化中央预算收入和支出内容。收入由原有“地方向中央上解收入数额”拓展为“包括中央本级收入和地方向中央的上解收入”;支付由原有“中央对地方返还或者给予补助的数额”拓展为“包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付”。

此外，在术语使用和立法表述上更为严谨。

二、条文背景分析

本条第1款对“一般公共预算”的定义，是三次审议稿新增加的内容。从体系完整性角度出发，《预算法》第9条、第10条、第11条对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算进行了定义，因此在本条定义了一般公共预算。此外，原《预算法》对中央政府预算构成、预算收入和支出的界定并不周延，此次修改作了进一步完善，使之能够完整涵盖我国中央政府预算构成的实际情况。

三、理解与适用

本条第1款是对一般公共预算的定义，从收入和支出两方面界定。

一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。[38]财政部《2014年政府收支分类科目》规定公共财政预算收入科目分为税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入四大类。[39]

一般公共预算支出按照功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出;按经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。[40]财政部《2014年政府收支分类科目》规定公共预算支出科目包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探电力信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出。[41]

本条第2款是对中央一般公共预算内容的列举，主要包括中央各部门(含直属单位)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。部门预算是政府预算编制的一种具体制度和方法，由各级政府的各个部门编制，反映各个政府部门所有的收入和支出的政府预算。自2000年起，财政部根据国务院的指示决定改变传统的预算编制方法，要求各部门统一实行新的预算编制方法，编制独立完整的部门预算。中央对地方的税收返还制度，是我国1994年分税制改革中为赢取发达地区对改革支持而采取的措施，此后逐渐变为对原属地方的收入划为中央收入或共享收入后对地方的补偿，也被看作一种广义的转移支付，如1994年消费税、增值税的“两税返还”，2002年所得税基数返还，2009年成品油价格和税费改革的税收返还等。[42]中央对地方的转移支付自2009年起简化为一般性转移支付和专项转移支付两类，一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。目前一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。[43]

本条第3款是对中央一般公共预算收入和支出的界定。其中，收入包括:(1)中央本级收入，即根据现行财政管理体制规定，划归中央财政的税收和非税收入，主要包括消费税、关税等固定收入，增值税、企业所得税、个人所得税等共享收入部分;(2)地方向中央的上解收入，即中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入。根据财政部2007年发布的《中央本级基本支出预算管理办法》《中央本级项目支出预算管理办法》规定，中央一般公共预算支出包括:(1)中央本级支出，是指经立法机关批准，按照财政支出分级管理原则，列入中央财政支出，用于中央各部门的支出。(2)中央对地方的税收返还和转移支付，具体制度内容请参照上述第2款内容介绍。

第七条　【地方各级一般公共预算】地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。

地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。