【条文释义】

一、条文变化情况

本条对应原《预算法》第5条，新法的主要变化是:

第一，删除原《预算法》第5条第1款对地方预算组成、第2款对汇总地方各级总预算的规定;

第二，第1款界定地方各级一般公共预算范围;

第三，第2款更为细化规定地方各级一般公共预算收入和支出的范围:原法律表述为“包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。”修订后的《预算法》则区分收入和支出并分别列举。预算收入方面列举“包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入”;预算支出方面列举“包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。”

二、条文背景分析

我国1994年确立了中央对省级的分税制体制框架，但在省以下各级政府财政管理体制建设方面并未有明确规范。基于此种状况，原《预算法》规定地方预算由省级总预算组成。分税制后，各省分别颁布贯彻中央分税制财政体制的实施办法，财政部1996年《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》中也强调“各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。”此后，国务院、财政部也陆续发文要求继续完善省级以下财政管理体制。

从现实情况看，我国包括省、市、县、乡四级地方财政，各省基于自身实际情况，在参照中央对省级分税制模式构建省级以下分税财政管理体制时，呈现出多种变化。随着社会发展，各地也开展包括“省直管县”和“乡财县管乡用”等财政管理方式改革，益发呈现地方财政管理的多样性特点。但随着财政法治成为财政法、预算法领域的重要理念，要求统一省以下地方财政管理体制的需求日益增长，因此在本次《预算法》修改中，删除原第5条第1款、第2款规定，不分地方政府层级地界定地方各级一般公共预算，为下一步规范各级地方一般公共预算奠定了法律基础。

三、理解与适用

修订后的本条第1款是对地方一般公共预算内容的列举，主要包括本级各部门(含直属单位)的预算和税收返还、转移支付预算。从所列举的大类来看，基本构成与中央一般公共预算的内容相同;在实践中，基于各省实际情况而在具体操作中有所区别。

本条第2款是对地方一般公共预算收入和支出的界定。其中，收入包括:(1)地方本级收入，指根据现行财政管理体制规定，划分地方财政的税收和非税收入，主要包括房产税、车船税等地方税税收收入，以及增值税、企业所得税、个人所得税等共享收入部分。(2)上级政府对本级政府的税收返还和转移支付。此部分既包括中央一般公共预算支出中的“中央对地方的税收返还和转移支付”，也包括省市县在内的上级政府对“本级政府的税收返还和转移支付”。(3)下级政府的上解收入。各省以下财政管理中大都有下级政府上解收入的要求，例如山东省济南、烟台等九个市的上缴基数是1987年确定的，并规定按3%比例递增。在省以下财政体制完善过程中，为加强基层财政实力，避免下级财政既需要上缴财力又需要与上级分享税收导致的激励不足，2013年山东省规定以2012年原体制上解额为基数每年定额上解，取消按3%比例递增的规定，各市因取消递增上解比例增加的相应财力，全部用于缓解县乡财政困难。[44]

地方一般公共预算支出包括:(1)地方本级支出。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上地方各级人民政府和乡镇人民政府为履行管理本行政区域内经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业等职能，需要相应的财政保障;此外，各级地方党委、人大、政协等组织在履行各自职能时，也会形成相应的本级财政支出。(2)对上级政府的上解支出，此部分构成中央或地方县级以上政府一般公共预算“下级政府的上解收入”部分。(3)对下级政府的税收返还和转移支付，此部分相应地构成地方各级政府一般公共预算收入中“上级政府对本级政府的税收返还和转移支付”的部分。

总体而言，本条倾向于更为详尽地规定地方各级一般公共预算类别构成、界定收入和支出范围，有助于构建符合法治要求的地方财政管理体系。

第八条　【部门预算】各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。