【条文释义】

一、条文变化情况

本条由原《预算法》第3条“各级预算应当做到收支平衡”修改、扩充而来。其中，预算的“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效”原则和第2款“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”为新增内容。

二、条文背景分析

预算原则是整个预算过程的重要依据，指导着预算的编制、审批、执行、调整、决算等各个环节的顺利进行。[50]在以往的立法和实践中，只是单纯地强调预算的收支平衡原则，而忽略了预算的其他要求。同时，有些原则原来只是作为预算过程中某个环节的具体要求，而不是作为整个预算过程各环节应遵守的原则。例如原《预算法》第30条规定:“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。”为了进一步完善预算全过程、提高预算的科学性，修订后的《预算法》将这些内容前移到总则中，规定为预算的基本原则，以规范整个预算全过程。

由于年度预算制度具有“年年预算、预算一年”的短期性和顺周期性缺点，单纯地依靠传统的年度预算已经日渐不敷财政运行实践的需求，不利于经济社会平稳、健康、可持续发展。并且，由于新《预算法》对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控收入的可能性，而支出预算将变得更加硬化、刚性，全年收入实际完成数和年初预算数存在差异，从而年度平衡状态出现差异就会成为常态，就需要处理好预算的超收或者短收的问题，进一步健全预算平衡机制。因此，修订后的《预算法》第12条第2款规定:“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，并在之后的第41条、第61条中作了进一步的细化规定。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》也明确规定要“根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。”

三、理解与适用

本条规定的是预算原则与跨年度预算平衡机制。其中，预算原则包括统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡等五项原则，而跨年度预算平衡机制从本质上讲是对收支平衡原则内容的进一步拓展和补充。

具体而言，统筹兼顾原则是指预算的整个过程应当体现综合预算的思想，必须兼顾不同群体之间、各个地区之间的公共需求，统筹经济、社会、政治、环保等多方面的需要，以有限的财政资源实现社会公共利益的最大化。由于预算主体具有多元化、资金来源者与决策者相分离、决策面对着更多的约束、预算过程甚长而且对环境具有高度开放性，[51]公共预算远比私人预算复杂得多，如何协调为数众多的预算主体间不同的利益诉求，通过充分的博弈过程满足他们的公共欲望就显得十分重要。对此，修订后的《预算法》第37条第3款规定:“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”

勤俭节约原则是指预算的过程应当突出厉行节约，严格控制一般性支出、降低行政运行成本，反对铺张浪费、贪污腐败，实现预算支出最小化，从而最大限度地提高财政资金的使用效率。从本质上来看，预算体现的是“聚众人之财，办众人之事”思想，因此财政资金应当尽可能地用于改善民生、为民谋利。近年来实施的中央“八项规定”、“六项禁令”以及修订后的《预算法》的第37条第2款“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”等内容，都体现了这一原则的要求。

量力而行原则是指预算的编制和执行必须与政府的财政收入相匹配，以政府的财力为基础安排预算，做到兼顾量入为出和“一要吃饭，二要建设”的原则。预算是对未来一定时期内政府实施公共事务管理、增进公共利益的计划，但是毕竟这些计划的实施需要以充足的财力为支撑，因此预算的编制和执行部门必须有效地平衡需要与可能、妥善处理收入增长有限性与体制性支出冲动之间的矛盾。这就需要我们一方面应防止政府职能的过度扩张，严格地控制财政赤字和政府债务，另一方面又应努力提高收入预测的科学性、准确性，为政府顺利地履行公共职能提供必要的物质基础。总之，通俗地讲，量力而行就是要求政府预算“有多少钱办多少事”，既不要消极地不作为，又反对“好大喜功”。

讲求绩效原则是指预算的过程应当以结果为导向，提高财政资金的使用效益，强调支出的产出效应和质量评价。讲求绩效要求将优先的财政资金安排在效率最高的公共项目上，最大限度地增进社会公共福利。绩效预算是上个世纪90年代以来世界范围内的改革潮流，其核心内容是主张预算必须与政府的长远规划有机结合起来，突出以政府职能的整体目标为重心，强调预算制度中的绩效目标和绩效责任，最终将政策(目标和结果)与管理(产出和激励)在预算过程中很好地体现。自从党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要建立预算绩效评价体系”以来，我国广东、安徽、上海、浙江、四川等地先后启动了财政支出绩效评价工作，相继开展了深化绩效预算管理的改革实践。这一原则是对近年来我国地方上开展的预算绩效管理试点工作进行的立法确认，同时也为今后的预算改革指明了方向。

收支平衡原则是指预算的过程应当确保政府的支出维持在收入的范围内，从而达到预算收入与预算支出在总量上基本相等、结构上合理协调的结果。预算平衡原则是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，[52]要求政府在编制预算时不列赤字，在预算的执行过程中严格控制赤字率和公债率。[53]收支平衡原则有利于政府合理地安排预算收支，防范财政风险，保持财政稳健，从而更好地体现通过预算控制、监督和规范政府行为的立法宗旨。但是就目前我国的实践而言，我们必须摒弃一味地追求形式意义上的收支平衡，反对单纯地为实现所谓年度收支平衡而进行的“年底突击花钱”、“寅吃卯粮”征收过头税等现象，坚持实质意义上的预算法定主义，依法组织收入，依预算安排支出。

跨年度预算平衡机制主要是针对传统的年度预算平衡制度而言的，其强调的收支平衡是应在整个经济周期而不是简单僵化地在某一个单一的预算年度内追求预算平衡。所以，新《预算法》的此款规定可以视为是对前一款“收支平衡原则”规定的注解和补充。从内容上看，跨年度预算平衡机制包括基于权责统一原则的中期财政规划、预算实质法定下的年度预算制度、渐进主义视野中的年度间预算调节与周期平衡三项内容。[54]构建跨年度预算平衡的法律制度涉及预算法治建设的方方面面，例如中期财政规划的管理、年度预算控制方式的改变、预算赤字与财政超收的处理等[55]。正如财政部部长楼继伟所指出的:“建立跨年度预算平衡机制为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间，也为硬化支出预算约束、科学理财、依法理财提供了制度保障。”[56]

第十三条　【预算刚性】经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。