【条文释义】

一、条文变化情况

本条由原《预算法》第9条“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”的规定修改、扩充而来。其中，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”为修订《预算法》新增内容。

二、条文背景分析

通常而言，预算经权力机关批准并生效后，即具有法律效力，产生确定力(非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销)、拘束力(预算生效后便产生法律上的约束效力，政府及所属部门必须遵从)以及执行力(预算生效后，政府及所属部门必须遵照执行)，[57]也即预算具有执行刚性，不能随意改变、通融。因此，经过批准的预算应当在收支实践中得到严格、规范的执行，非经法定程序不能随意调整，公共支出也必须以经过批准的预算为依据，不得在预算外随意、任性支出。为了维护预算的法律效力和权威性，新《预算法》针对我国预算实践中较为普遍存在的公共支出脱离预算、预算调整依据不充分、方案不合理、审批程序不严格、调整次数过于频繁等问题，特作出以上关于预算刚性的原则性规定，以严格预算执行，强化预算的严肃性和“硬约束”，同时，借助于第六章“预算执行”、第七章“预算调整”中的有关规定将该原则性规定予以进一步明确和落实。

三、理解与适用

本条规定的是预算执行刚性原则。这一原则总的基本精神是要树立经过批准的预算的权威性、严肃性，严格规范预算执行行为。

具体而言，该规定首先强调的是经人民代表大会批准的预算，原则上不得调整而必须严格遵照执行，即保持预算刚性。即使是在预算执行过程中发生了必须进行预算调整的情形，也必须结合预算实践的具体情况，严格按照法律规定的实体标准，经过法定程序审批后才能进行预算调整。按照新《预算法》第20条第2款、第21条第2款的规定，全国人民代表大会常务委员会负责监督中央和地方预算的执行、审查和批准中央预算的调整方案;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会负责监督本级总预算的执行、审查和批准本级预算的调整方案。就预算调整的具体要求而言，修订后《预算法》第七章第67条至第73条对预算调整的适用情况、编制方案程序、审查程序、执行要求、方案备案等内容都作了专章的规定。

其次，本条还特别强调规定了“依经过批准的预算进行支出的必要性”，严格禁止“预算外支出”。本条之所以规定“支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，这是因为对预算支出进行立法控制已经被普遍视为现代民主政治的基本原则，现代预算制度的重点在于“支出控制”，强调预算对支出控制的刚性约束，借以规范政府的施政范围和施政行为，防范财政资金贪污、浪费、挪用、财政风险等现象的发生，实现财政资金的规范管理和使用绩效，保障立法机关、民意机关通过审批预算所反映和体现的民众利益与诉求能够得到最优化、最大化的实现。对此，近些年来我国财政部先后颁布的《中央本级项目支出预算管理办法》(2007年)、《中央固定资产投资项目预算调整管理暂行办法》(2007的)、《关于进一步加强预算执行管理的通知》(2008年)、《关于切实抓好预算执行进度有关工作的通知》(2008年)、《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》(2010年)、《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》(2014年)等一系列规范性文件，都旨在加强中央本级和地方项目支出的预算管理，强化预算执行的刚性制约。

第十四条　【预算公开制度】经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。

本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。