【条文释义】

一、条文变化情况

本条由原《预算法》中的第8条变更条文序号而来，条文内容未做修改。该条规定旨在从法律上明确分税制，为分税制的进一步完善提供法律依据。

二、理解与适用

分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。

我国实际推行的中央与地方分税制，始于1994年，延续至今，成为我国现在的财政管理体制的核心制度。1994年的分税制改革，是一场针对财政包干体制的弊端展开的改革，属于经济体制改革的重要内容。

分税制改革之前，我国实行的是财政包干体制，虽在经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，已不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革原来实行的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是:按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央政府对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

根据1994年的分税制改革方案，分税制财政管理体制的具体内容如下:

(一)中央与地方事权和支出的划分

根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括:国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括:地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

(二)中央与地方收入的划分。

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下:

中央固定收入包括:关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各总保险公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

此外，1994年的分税制改革方案还确定了中央财政对地方税收返还数额、处理了原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项。

1994年分税制确定将企业所得税和个人所得税给地方政府，随着经济发展，所得税增长势头较猛，于是中央政府在之后多次调整政府间利益分配关系。

预算法明确规定“国家实行中央和地方分税制”，但在理解中国的分税制财政管理体制时，需要特别关注以下几点:

第一，我国并没有将税收立法权在中央与地方进行划分，而是将不同税种的税收收入在中央与地方之间进行分享，这实际上是一种收入分成的分税制。正如刘尚希研究员所言，分税制的核心在于分税，把所有的税种划分中央税、地方税和共享税，然后各收各的税。这避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在经济发展中不断下降的情况发生，从而保障了改革开放的顺利进行，也使地方形成了明确的财政预期，地方变成了全国统一分税规则下的利益主体，充分调动了地方发展经济的积极性。

第二，政府间关系中最为重要的是财政关系，它包括政府间财政收入划分、财政支出责任划分、转移支付、财政预算管理等方面内容。我们用分税制一词来概括政府间财政关系，说明处理政府间财政关系的核心问题是财政收入划分，特别是税收划分。1994年的分税制改革，虽然涉及政府间财政关系的一系列制度改革，但是其重点还是财政收入分配改革。改革的特点是以分税为主要内容调整中央政府和地方政府的利益关系。

第三，在当前深化财税体制改革的背景下，分税制改革之后遗留的问题仍需要靠继续深化改革来解决，但不能局限在分税制改革的范围内思考，需要综合考虑税制结构的改革与完善、事权与支出责任相适应的制度构建、开放和规范地方债的发行、财政转移支付制度的改革等四个方面，同步推进，让重点改革收入分配的分税制，逐渐发展、成熟为重在收支划分、健全事权与财力相匹配制度的前提下运转的现代财政管理体制。

第四，分税制体制是针对中央与地方关系设计的财政管理体制，省以下的财政管理体制如何建立，需要根据各地的情况来考虑，不应盲目套用分税制的模式来解决地方政府间的财政关系问题。

第十六条　【财政转移支付】国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。