【条文释义】

一、条文变化情况

本条对全国人大、全国人大常委会的预算审批、监督权进行了规定。与原《预算法》相比，本条条文内容并未变动，但条文位置发生变化。修订前，条文内容规定在第2章第12条;修订后，此条改至第20条。

二、条文背景分析

由民众的代表——立法机构、权力机关对预算实施审批、监督是现代“预算国家”的通行做法，是国家一切权力属于人民的重要体现。“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见;要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”[1]我国1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条对预算制度作了规定:“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”虽然此项规定并未明确预算审批主体，但就此建立起了国家预算制度。此后的1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都规定了人大审查和批准预算的职权。但从1949年至上世纪90年代，我国预算管理一直是重行政管理、轻审批监督。1951年的《预算决算暂行条例》和1991年的《预算管理条例》都具有浓厚的行政管理色彩。1994年，《预算法》经全国人大审议通过，但其行政管理色彩依然浓厚，这主要表现在两个方面:其一是在立法目的上，过于强调“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控……”;其二是对预算的审查、监督和批准的规定极为抽象、笼统。随着国家对预算工作的重视，“重管理、轻审批”的情形有所缓解，其中人大常委会的预算审查监督立法工作得到加强。1999年12月，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，从多个方面就加强中央预算审查监督作了规范。其中，最主要的:一是在常委会设立预算工作委员会，负责预算草案的初审;二是改革预算审查程序，要求政府预算提前一个半月交给人大财经委和预算工委进行初步审查，根据预算工作委员会和人大财经委员会审查意见，再由全国人大进行审查批准;三是要求中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财经委和预算委通报情况;四是人大常委会要求政府审计机关每年向它报告预算执行情况，加强对预算执行的监督。上述《决定》出台后，全国人大即于2000年选定教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4个部门，作为向全国人大报送部门预算的试点。2001年，预算报送试点增加了公安部、水利部等共计26个部门。[2]2006年7月，第十届全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，就审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展规划、预算的执行情况报告，听取和审议审计报告等作出了规定。该法第15条和第16条规定了人大常委会介入预算监督的时间。第18条规定了人大常委会对决算草案和预算执行情况报告要重点审查的内容，包括预算收支平衡情况，重点支出的安排和资金到位情况，预算超收收入的安排和使用情况，部门预算制度建立和执行情况，向下级财政转移支付情况，本级人民代表大会关于批准预算的决议执行情况。除了在立法上进行规定，全国人大常委会还设置了专门工作机构来实现其预算监督职能。1998年全国人大常委会依照《关于加强中央预算审查监督的决定》成立了预算工作委员会，协助财经委员会承担全国人大常委会审查预决算、审查预算调查方案和监督预算执行方面的具体工作。此外，自2010年始，全国人大常委会还以专题询问或举行听证会的方式强化预算审查监督。例如，2010年6月24日，第十一届全国人大常委会第十五次会议，通过分组会议的形式，对2009年中央决算报告进行了专题询问。在这次询问中，财政部3位副部长、2位部长助理和有关司局负责同志接受了询问，共回答了60个问题。[3]

除了通过审查、批准来对预算制定、执行和调整来进行监督，全国人大和人大常委会还可通过行使撤销权进行监督。我国《宪法》和《立法法》规定，全国人大有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》第75条第2款规定的自治条例和单行条例。根据《宪法》和《立法法》，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。本条第1款中“全国人民代表大会……改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议”，以及第2款中“全国人民代表大会常务委员会……撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议”即为全国人大及其常委会行使撤销权进行预算监督的体现。

三、理解与适用

中央预算的审查、监督主要包括两部分内容:其一是全国人大及其常委会通过审查、批准活动来实现对政府收支的授权、规范和控制，审查、批准的对象包括预算草案、预算执行情况报告以及预算调整方案等;其二是全国人大及其常委会通过行使其改变和撤销权来实现中央预算监督，改变和撤销的对象包括关于预算、决算的不适当的决议，以及同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

本条是在宪法框架内对全国人大及其常委会的预算审批权、监督权进行了相对细化的规定。我国《宪法》第62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。”《宪法》第67条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(五)在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。”依据《宪法》上述规定，《预算法》第20条进一步明确了全国人大、全国人大常委会的职权。在预算的审查和批准过程中，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告;全国人大常委会有权审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算。在预算的改变和撤销活动中，全国人大有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。由此可见，我国中央预算监督工作更多依赖全国人大常委会来实现。

第二十一条　【地方预算的审批、监督】县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。