【条文释义】

一、条文变化情况

本条文在原《预算法》第13条的基础上进行了简单的文字修改。其中第2款的部分内容由“审查和批准本级政府决算(以下简称本级决算)”修改简化为:“审查和批准本级决算”。第3款根据全国各乡镇已经普遍设置预算的现实，删去了原规定中“设立预算的”五个字的定语，修改为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”

二、条文背景分析

在我国预算体系中，70%以上的预算支出发生在地方政府。地方预算行为规范与否决定着公共资金的使用效率，最终也决定了区域经济和社会发展的前景。在计划经济体制下，我国财政体系被分为中央财政和地方财政。但当时中央计划当局对整个社会经济生活实行严格的计划管理和控制，中央政府不仅需要提供全国性公共产品，还负责提供地方性公共产品，有时甚至提供私人产品。地方财政成为中央财政的附属物，地方预算也没有独立性。随着社会主义市场经济改革的深入，中央政府对某个地区提供的地方性公共产品的数量过多或不足现象增多，无法满足地方公共产品消费者的需求和偏好;而地方政府能够针对本地区居民的具体消费偏好，以尽可能小的成本提供在数量和质量上与之相匹配的地方性产品，地方财政不再是中央财政的附属物，地方预算具有了真正意义。自1994年起，我国开始施行一级政府一级预算，设立中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、不设区的市、市辖区)和乡(民族乡、镇)五级预算，其中省级预算、市级预算、县级预算和乡级预算共同构成我国的地方政府预算体系。随着政治、经济条件变化，地方违规财政预算行为增多，纳税人权利受到损害，财政资源被大量浪费。要确保地方预算行为的合理、有效，保证财政预算决策符合广大公众意愿与利益，实现财政资源合理高效的配置，就需要建立完善的地方预算的审批、监督机制。

在我国，地方人大及其常委会是地方预算审批、监督的重要力量。我国宪法明确赋予了人大审查和批准国民经济计划和财政预算及其执行情况，监督政府各部门的财政收支及其使用情况的权力。地方各级人大及其常委会对预算审批权、监督权行使如何，不仅涉及宪法赋予它的权力能否有效发挥，还直接关系到人大所代表的全体人民的权利实现——地方人大代表是通过基层选区直接选举或者经过各级人民代表大会间接选举产生，地方人大代表人民行使权力，选举产生并监督地方政府。在预算过程中，地方人大对地方政府财政活动的监督也贯穿始终。每一个预算年度开始之前，由地方政府财政部门编制当年度的预算草案，报年初召开的地方人民代表大会审查批准，成为正式预算;预算年度开始后，由政府负责预算的执行工作，在年度中，至少要向人大常委会报告一次预算的执行情况;如遇预算调整，则需要编制预算调整方案，报地方人大常委会审查批准;预算年度终了后，审计机关会对全年的预算执行情况进行审计，地方财政部门编制全年预算执行情况的决算报告，报地方人大常委会审查批准。本条文的修订，即是对我国宪法规定和现实实践做法的具体落实和反映。

三、理解与适用

本条对地方人大及其常委会的预算审批权、监督权的规定与中央预算审批权、监督权配置保持了一致。地方预算审批、监督活动主要包括两个方面的内容:一个是与预算草案、预算执行报告、预算调整相关的审查和批准活动;二是与预算或相关立法有关的改变或撤销活动。在审查和批准活动中，地方各级人大有权审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告。同时县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级决算，审查和批准本级预算的调整方案。乡、民族乡、镇的人大审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告。由于乡镇一级人大未设置常委会，故预算调整方案的审查和批准权就由乡镇一级人大行使。在与预算改变或撤销相关的活动中，县级以上地方各级人大有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。这与《宪法》和《立法法》中对地方各级人大撤销权的规定相一致。县级以上地方各级人大常委会则有权撤销本级政府和下一级人大及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。乡镇一级地方人大有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。

在实践中，要实现各级预算的完整性、科学性和透明性，地方各级人大发挥了极为重要的作用。随着全国人大及其常委预算监督工作的加强，地方各级人大也对预算审查、批准及预算执行监督工作进行了加强。截至2012年年底，有近30个省、自治区、直辖市人大常委会通过了有关人大预算监督方面的条例，其中有4个地方法规规定预算审批中重大问题听证会;3个地方法规规定了人大代表预算修正权;另有16个地方法规规定了对超收收入使用的审查监督。[4]到2011年末，除新疆外，大陆其余30个省、自治区和直辖市都制定了本地方的预算法规。其中1999－2006年制定的27件预算法规中，制定主体为人大常委会的有22件，但只有5件是由人大制定的。

在预算修正案的提出和表决问题上，湖北、山西、广东等地方已进行立法规定。其中，《广东省预算审批监督条例》第14条第1款规定:“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表10人以上联名，可以书面提出预算草案修正案。修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明，提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”[5]该条第4款又接着规定:“对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就有关预算的决议草案进行表决。修正案通过后，同级人民政府应按照决议修改预算。”《山西省预算监督条例》规定:“省人大对预算草案进行的审查包括预算收支平衡情况、预算收入增长与经济发展速度协调的情况，预算支出的结构和法定比例、顺序确定、确保重点情况。预算执行情况的初审重点则包括执行省人民代表大会决议情况、预算收支结构和进度情况、资金使用效益情况等。决算初审的重点包括真实性、合理性、合法性。主要涵盖省人民代表大会审定的上年度预算执行情况的变化及原因、重大项目之间的资金调剂使用情况、上年度资金结余、当年超收、预备费、上级返还和补贴的资金使用情况及省对设区的市补助支出情况。”[6]

在预算工作委员会设置上，截至2011年，已有18个省的人大常委会设立了预算工作委员会。在一些省份，预算工作委员会与财经工作委员会联合办公;在另一些省份，省级人大的预算审查工作和监督工作由财经委员会承担。在专题询问工作上，上海、浙江、陕西、宁夏等省、自治区、直辖市都开展了相应的实践。其中上海市闵行区人大常委会分别于2008年、2009年和2010年举行了多次预算听证会。浙江省温岭市则在2005年到2007年之间进行了参与式预算改革，以促进地方预算的公开性、透明性。[7]在温岭改革过程中，预算参与有三个环节，即会前初审、大会审议和会后监督。在会前初审阶段，地方人大主席团领导下的人大财经小组召开初审民主恳谈会，邀请各方民意代表和公民参加。财经小组成员将分为工业、农业、社会三个专门小组，与民意代表、政府人员一起对预算报告进行商谈，形成初审报告。随后预算参与进入人大审议阶段。人大审议时，先由政府负责人对预算进行报告，初审小组进行初审报告，随后人大代表就预算进行询问，由政府相关负责人对询问进行解释和回应。会议结束后，由地方人大主席团和政府召开联席会议，根据代表意见对预算进行修改，形成新的预算草案。在预算审议期间，5名以上人大代表可以就预算内容联名提出预算修正案，若联名提案获得全体代表半数以上支持通过，则成为预算的一部分。这些立法和具体预算工作中的实践，都在逐步促进我国地方预算编制的完整性、公开性和透明性。

第二十二条　【预算草案初步审查】全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。

县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。

设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。

对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。

依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。

全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。