【条文释义】

一、条文变化情况

本条条文内容没有改动，但条文位置发生变化。修订前，该条文内容规定在第二章第14条;修订后，本条改至第23条。

二、条文背景分析

预算编制、报告是预算工作的起点，在整个预算管理工作中处于核心地位。各国有不同的预算编制和报告程序，如在美国，预算编制要大体经历三个阶段。第一阶段是总统预算政策的形成阶段，时间为每年3月到6月。以2014年预算编制为例，2013年3月，总统行政和预算管理办公室会同财政部、国家经济顾问委员会，在广泛调查研究经济假定、国际国内形势预算和财政估计的基础上向总统提交财政年度的预算指导方针，指导预算年度(2014年)及今后至少四年的预算。预算政策形成后，总统需要在次年(2014年)2月第一个星期一之前提交国会，进入预算编制的第二个阶段。第二个阶段是国会预算决议的形成阶段。国会收到总统提出的联邦预算草案后，将其同时提交国会预算局、两院预算委员会、两院拨款委员会、其他对支出有管辖权的委员会以及两院筹款委员会审议。同年(2014年)2月，国会预算局向两院预算委员会提出预算报告，其内容包括对总统预算的分析、可供选择的财政政策及主要项目的优先次序。两院的各专门委员会在收到总统预算案的6周内，提出关于预算收支的意见和评估。同年(2014年)4月，两院预算委员会在考虑其他委员会意见后，提出国会预算决议案，提交众、参两院讨论，并通知总统。同年(2014年)4月至6月，总统对这一预算决议案提出修改意见，并报告国会。同时，国会在6月完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统。总统对国会的预算方案表示认可，经签署后开始生效。如果出现了总统否决国会通过的预算方案的情况，国会则要经过新一轮的审议过程。此时，如果国会出现2/3的多数反对，则总统的否决无效。第三阶段则为预算执行阶段。在预算的执行阶段，预算由国会通过并经总统签署后，以法律的形式规定下来。在执行过程中如果需要对支出进行追加，则必须经由国会通过立法修正案。在预算执行过程中，如果行政部门遇到某些特殊情况需要采取措施推迟或取消某些项目的支出，则这些措施必须向国会报告，国会可以同意也可以否决这些措施。[9]

我国预算编制与美国预算编制、报告存在较大差异，而这些差异也反映出我国在中央预算编制中的问题，主要包括预算法治不健全，相比起美国多部法律构建起的预算管理框架，我国仅有一部《预算法》来构建预算编制、报告的模式、组织、流程和监督。同时，我国预算编制与报告的时间周期较短，使得我国预算的编制和报告都显得较为粗糙，甚至出现人大代表在审议过程中无法理解预算报告内容的情况。此外，我国预算编制过程中有较为明显的单一行政特点，预算的执行机构与编制机构也并未完全分离。解决这些问题，我国需要加强预算法治建设，完善预算管理法律体系;对预算编制、执行框架进行梳理和明晰;合理延长预算编制过程的时限，实现预算编制和报告的精细化和易懂性。本条内容在此次修订过程中并未进行修订，但作为关于预算编制、报告和备案的基础性立法规定，本条文的实现更需要通过修改《预算法实施条例》予以进一步细化。

三、理解与适用

本条规定了国务院预算职权。根据本条文，中央预算草案、预算调整方案的编制都由国务院负责;向全国人大进行中央和地方预算草案报告，以及中央和地方预算执行报告也属于国务院的职责。同时，国务院还负责将省级政府报送的预算汇总，并向全国人大常委会进行备案。除此之外，国务院还可行使《宪法》和《立法法》赋予的撤销权，改变或撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当决定和命令。

中央预算的编制内容包括本级预算收入和支出，上一年度结余用于本年度安排的支出，返还或者补助地方的支出，地方上解的收入。在该级预算中，中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当被单独列入。我国财政年度为每年的1月1日到当年的12月31日，预算周期大约为24个月，包括了从政府各部门编制各自预算开始，到预算执行后审计的各个环节。中央政府预算编制采取自下而上和自上而下相结合，两下两上，逐级汇总的程序。在“一上”阶段，部门上报预算建议数目，从基层预算单位编起，层层汇总，最后由一级预算单位审核汇总汇编成部门预算建议数目，上报财政部门。在“一下”阶段，财政部门下达预算收支控制数目，对各部门上报的预算建议数目，由财政部各业务主管机构进行初审，由预算司审核、平衡，在财政部内部按照规定的工作程序反复协商、沟通，最后由预算司汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各部门下达预算控制限额。在“二上”阶段，中央各部门、各单位根据财政部下达的预算收支控制指标，按照统一规定的预算表格和编制预算的要求，结合本单位、本部门的经济发展情况，编制本单位预算草案，层报汇总最终形成本部门的年度预算草案，上报财政部审查汇总。财政部经过审核汇总形成中央预算草案，并附以简要的文字说明，上报国务院。经国务院核准后，提请全国人民代表大会审查、批准。在“二下”阶段，财政部门中央预算经人大批准后30日内批复部门预算，各部门在财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。自2000年起，财政部在预算编制时间、流程上都提出了具体要求，并对各部门预算编报时间进行统一规定。以2014年中央政府预算编制进度为例，2013年5月开始，对2013年预算批复的项目进行清理，重新界定项目类别，确定延续至2014年项目及2014年预算建议数;2013年7月8日，召开中央部门预算编制布置会议，动员和部署2014年预算编制工作;2013年9月1日前，进入一上阶段，将各中央各部门编制的部门预算一式两份报财政部;2013年11月10前进入一下阶段，财政部根据国务院审定的中央预算(草案)确定分部门的预算分配草案，向中央各部门下达预算控制数;2013年12月10日进入二上阶段，各中央部门根据财政部下达的预算控制数编制“二上”预算报财政部，并提请全国人大;2013年12月28日前，财政部将汇编的中央预算(草案)及需提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批;2014年1月15日前，财政部将国务院批准的中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会;2014年2月15日前，财政部将中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会;2014年1月至2014年12月，进入预算执行阶段。

除了预算编制，国务院还负有向全国人大进行报告的职责，报告的内容为中央和地方的预算草案和预算执行情况。中央预算监督的主体虽为全国人大及其常委会，但没有国务院的预算报告，则监督无从起步。本条规定，国务院需就中央预算草案和中央预算执行情况进行报告。从报告内容看，国务院在全国人大会议上一般先就上一年度预算执行情况向大会进行报告，将上一年度预算执行过程中遇到的问题、取得的进展以及不同于往年的预算执行情况进行着重报告。在预算收支情况报告中，上年度经济情况、财政收入、收入与预算比、收支执行情况、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算进行较为详细的说明。随后，国务院就本年度中央和地方预算草案向大会进行报告。在预算草案报告中，本年度公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金为预算报告的常规内容。除此之外，如何进行本年度预算执行也通常被列入预算草案报告中。如在2014年的预算草案报告中，“认真抓好2014年预算执行”成为最后一部分，具体内容包括“严格依法理财，夯实管理基础”、“完善厉行节约长效机制，坚决反对铺张浪费”、“强化监督检查、严肃财经纪律”。

广义上讲预算备案与预算报告都属于预算公开的范畴，但从本条文看，要求国务院进行预算备案的本意并不在于预算公开，而有三层意义。在第一层意义上，预算文件属于法律文件的一种，将地方预算汇总并向全国人大常委会备案，本质上是将地方的类法律文件向全国人大常委会备案，其效果与地方性法规、单行条例、政府规章向国务院及全国人大常委会备案的效果相同;在第二层意义上，地方预算仅需向中央报备，也表明在社会主义市场经济的今天，地方预算虽受到中央监督，但具有独立性，且这种独立性是地方政府满足人民对区域公共产品需求所必需的;在第三层意义上，预算备案制度表明，地方预算虽具有独立性，但还应受到中央的监督，这与本条中所规定的国务院有权改变或者撤销地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令相一致。

第二十四条　【地方各级政府的预算职权】县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级各部门和下级政府的预算执行;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。

乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告;组织本级预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。

经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。