【条文释义】

一、条文变化情况

此次修订在原《预算法》第15条基础上增加一款，“经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第21条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准”，作为该条第3款，并将该条改为第24条。

二、条文背景分析

在地方预算编制过程中，我国地方预算编制首先阐述预算安排和财政工作的指导思想及原则。在此之后，本预算年度的主要工作任务和目标，以及总体的收支安排则需要被概括。随后，预算编制具体表述政府收入的来源、类型、数额、增减变化，以及政府支出的项目、数额、增减变化。一些地方政府还会将影响预算的因素，以及政府当前面临的主要问题列入预算文件。[10]但通过乡镇财政决算和经济责任审计发现，我国地方政府预算编制，尤其是乡镇政府预算编制存在较多问题。例如预算报告写作过于专业化、模式化，呈现简单的报账式特点，甚或是流于形式;预算收支科目设计不合理，编制内容粗糙，“其他”部分所占比例太大，预算内容不完整，预算方法缺乏科学性。[11]总之，乡镇政府预算编制呈现如此乱象，根源在于对于其预算的编制和执行缺乏有效约束和监督;另外也是乡镇政府工作力量不足无法完全适应现代财政预算编制的精细化和科学性要求;再加上乡镇财政预算编制一般在每年12月底进行，而乡镇人代会要求在次年2月底前召开，造成乡镇预算编制时间过于紧张，容易产生内容粗疏、不详细的现象。

为此，财政部启动了乡镇政府预算编制工作的改革，部分省份财政厅启动了诸如“乡财县管”等试点工作。2008年形成《财政部关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》，2010年发布《关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》等一系列规范性文件，着力推动乡镇财政预算编制的改革。新《预算法》在本条增加的第3款规定，正是在借鉴试点工作的经验后作出的总结，以便为解决上述乡镇财政编制问题提出新的解决路径。

三、理解与适用

本条规定了地方各级政府预算编制的职责和职权。地方预算编制作为地方各级政府的年度财政收支计划，是国家预算的重要组成部分。地方预算的构成与其政权构成相一致，我国地方预算由省(自治区、直辖市)、省辖市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、市、旗)、乡(镇)四级组成。我国的地方预算具有法律性文件性质，地方预算的编制、执行、调整、决策等有关程序、内容都应该符合《预算法》的相关规定。

在地方预算管理中，地方预算管理的主体包括地方各级人民代表大会及其常委会、地方各级政府以及各级财政部门。其中各级人民代表大会及其常委会主要负责行使地方预算管理的审批、监督职能;地方各级政府主要负责行使地方预算管理的计划、执行职能;各级财政部门主要负责地方预算的编制和具体组织执行。地方预算管理的对象是预算资金。地方预算管理工作是围绕着预算资金的筹集和使用进行的，其目标是保证预算资金的有序和高效运行。

按照一级政府一级预算的要求，乡、民族乡、镇政府编制和管理预算的权力原则上应由乡镇政府自行行使。而第3款关于“由上一级政府代编预算”的新增规定，应作为特别的例外规定，在省级政府批准下针对财力薄弱、预算编制能力不足的乡镇才可适用。这样，才能避免第3款规定的代编权遭到滥用而使得乡镇财权被上级政府变相收缴。

第二十五条　【各级财政部门的预算职权】国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案;具体组织中央和地方预算的执行;提出中央预算预备费动用方案;具体编制中央预算的调整方案;定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。