【条文释义】
一、条文变化情况
修订后的《预算法》将原《预算法》第17条、第18条合并，作为第26条第1款和第2款，仍归属于第二章预算管理职权。严格来说并没有任何实质修改之处，但将原先两个条文合并成一条即说明了部门预算与单位预算层次和内容有密切关系。
二、条文背景分析
1995年《预算法》将部门预算和单位预算各自规定在不同条文中，但是在《预算法》修改过程中则作了合二为一的表述。在《关于〈中华人民共和国预算法修正案(草案)〉的说明》中提出，需“增强预算的完整性、科学性和透明度”，因此“各部门、各单位应当按照政府收支分类科目和预算支出定额标准，根据其依法履行职能和事业发展需要编制预算草案”。明确将部门和单位归为同层次，部门预算包括行政单位预算，也有事业单位预算，也即部门预算是一种特殊的单位预算。部门预算是市场经济国家财政管理的基本形式，其实施提高了预算的透明度和管理水平，也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。故该条规定即为实现此目标。
部门预算并非在1995年《预算法》实施后即得以确立，而是经历了从功能预算逐步向部门预算转变的过程。功能预算是指在编制预算时不以部门作为划分标准，而是根据政府职能和经费性质对开支加以分类进行预算编制的方法。1998年河北省在全国率先提出并进行了以部门预算改革为核心的预算改革，实行一个部门一本预算。1999年全国人大常委会发布了《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求“坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。各部门、各单位应当按照预算法要求编好部门预算和单位预算”，并明确有关部门要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度。同年，财政部向国务院报送《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，获得国务院批准，在广泛征求意见的基础上，提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，开始着手实施中央部门预算改革。2001年财政部出台《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》，明确了我国部门预算的基本框架。2002年财政部对政府预算的目级科目进行了调整，将原来一般预算支出中的12个项级科目修改、扩充并细化为44个目级科目，同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产构建和大修理支出四个部分，改变了原预算科目中目级科目分类过于简单的状况。2006年，财政部发布《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》，进一步推动和规范地方层面部门预算制度改革。自2010年，中央政府开始公开中央预算和部门预算。2011年除了中央及各部门的预算外，国家还要求公布中央的“三公”经费和各部门“三公”经费。[12]由于部门预算克服了传统功能预算“残”“粗”“散”的弊端，从而为硬化预算约束奠定了基础。显然，本条第1款对部门预算的规定正是基于长久以来的实践，并通过立法将实践成果固定下来。
三、理解与适用
所谓“部门预算”就是一个部门编制一本预算，该预算能够反映部门的各项收支。具体而言，部门预算是编制政府预算的一种制度和方法:由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐败的重要手段和预防措施之一，是我国财政改革的重要内容。在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位。具体而言，部门应包括三类:一是开支行政管理费的部门;二是人民法院、检察机关等司法机关;三是依照公务员管理的事业单位。
各部门如何做好预决算草案的编制、预算的执行以及预算执行情况报告，需要把握住部门预算的特点。部门预算的特点有三:
(一)完整性。部门预算内容由预算内扩展到预算外的，既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划;既包括正常经费预算，又包括专项支出预算;既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划，使预算全面完整地反映政府活动的范围和方向，增强预算的透明度和调控能力。
(二)细化性。部门预算的内容应细化到部门及下属单位。部门预算详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算，更全面地发挥财政分配资金的职能作用，逐步改变目前把资金切块给部门自行分配使用的状况。各部门预算不仅反映本部门的年度财政需求，还要反映本部门的全部收入状况，内容更全面，体现了预算的精细性。
(三)综合性。部门预算采用综合预算，统筹考虑部门和下属单位的各类资金。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门(单位)预算收入;财政部门核定的部门(单位)支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算，增强了财政部门统筹安排政府资金的能力。
从一般意义上讲，部门预算可涵盖在广义单位预算之中，一个部门也就是一个单位。但是部门预算的重要性与独特性使其从单位预算中单独列出，与单位预算一同规定在第26条中。因此，我国《预算法》中规定的“单位预算”是从狭义而言的，是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。单位预算是国家预算的基本组成部分。它是指各级政府的直属机关就其本身及所属行政、事业单位的年度经费收支所汇编的预算。而部门预算也可等同于直接从同级财政部门领取预算资金和对所属单位分配、转拨预算资金的单位预算。
根据经费领拨关系和行政隶属关系，我国预算体制中的单位预算划分为一级、二级和基层三级:一级单位预算，是直接从同级财政部门领取预算资金和对所属单位分配、转拨预算资金的单位预算，亦称部门预算;二级单位预算，是从一级单位预算领取预算资金，又向所属单位分配转拨预算资金的单位预算;基层单位预算，是仅与上级单位或财政部门发生领取预算资金关系的单位预算。
实践中，单位预算的编制采用零基预算法，具体编制要求为:(1)摸清家底，对本部门、本单位的所有可供使用的资源进行清理和计算，产生本年度的收入和可供使用的资源预算。(2)对部门和单位的本年度人员机构和所有提出的各项工作任务进行排队，然后，根据轻重缓急，确定本年度本部门本单位必须做的几项工作，同时计算每项工作的实际成本，确定每项工作完成后所达到的最终效果。(3)核定每项工作所需经费，并在预算编制时和预算执行过程中要考核每项工作经费的使用效果和效率，采取一定的方法对预算执行过程中的资金使用情况实行追踪问效制度。单位预算需经过两上两下的编制程序:一上是由部门(或单位)按照财政部门的布置，根据本地区财力状况、宏观经济发展目标和本部门的工作需要，按照人员经费支出定额标准和公用经费定额标准，采取规定的预算编制方法，编制预算建议数，上报财政部门;一下是由财政部门对部门的预算建议数审核后下达预算控制数;二上是部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门;二下是财政部门根据人大批准的预算下达部门预算。
[1]朱大旗、李蕊:《论预算审批制度的完善——兼评我国〈预算法〉的修改》，载《财税法学前沿问题研究:法治视野下的预算法修改》，法律出版社2014年版，第257页。
[2]贺绍奇:《〈预算法〉修改研究》，中国财富出版社2014年版，第1页。
[3]贺绍奇:《〈预算法〉修改研究》，中国财富出版社2014年版，第12页。
[4]贺绍奇:《〈预算法〉修改研究》，中国财富出版社2014年版，第24页。
[5]韩春胜:《地方人大预算审查监督之创新》，载《人大制度研究》2008年第1期。
[6]同上。
[7]张学明:《地方人大预算审查监督能力建设的温岭路径——基于浙江温岭“参与式预算”的实证分析》，载《人大研究》2011年第8期;徐珣、陈剩勇:《参与式预算与地方治理:浙江温岭的经验》，载《浙江社会科学》2009年第11期。
[8]乔博娟、徐阳光:《立法机关参与预算过程的具体主体与程序性规则》，载《财税法学前沿问题研究3:法治视野下的预算法修改》，法律出版社2013年版，第287－294页。
[9]肖鹏:《中美政府预算编制机制设计差异与启示》，载《中央财经大学学报》2009年第11期;林玲:《美国现行联邦政府预算编制机制》，载《人大研究》2012年第2期。
[10]徐孟洲等著:《财税法律制度:改革与完善》，法律出版社2009年版，第19－23页。
[11]王群:《对于政府预算编制内容和体例的初步思考——美国地方政府预算编制的实践》，载《中国民营科技与经济》2012年第6期。
[12]贺绍奇:《〈预算法〉修改研究》，中国财富出版社2014年版，第76－89页。