【条文释义】

一、条文变化情况

2014年8月《预算法》修改中的最大亮点和突破在于对第一条立法宗旨的修改，这是我国预算法制建设过程中取得的可喜的难得的进步。本条文的修订，删除了原预算法“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的规定，该规定实质上是将国家作为单纯的预算管理者，以确认和强化政府的预算权力为主要价值目标。同时，修订后条文增加了两个层面的内容:一是“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，这在一定程度上体现了现代预算的本质要求，即将政府作为预算法的规范对象，加强对政府收支的规范、管理和监督;二是新增“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的规定，其中“全面规范”反映了全口径预算管理、规则管理、法治化管理的要求，“公开透明”则意味人民对预算的知情、监督和参与，体现了民主预算、公共预算的要求。

二、条文背景分析

在整部预算法中，立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向，反映出立法者对预算法基本价值的认知，并牵引着预算法律制度体系的规范构建。在预算法修法过程中，要求修改预算法立法宗旨的呼声一直都很高。

原《预算法》第1条关于立法宗旨的规定，对于预算的基本理念定位存在偏差，几乎完全承袭了计划经济体制时期制定的行政法规《国家预算管理条例》第1条的规定。[2]在立法精神上停留在强化政府预算管理和宏观调控职能的传统思维上，片面强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性，忽略了代议主体、社会主体等其他预算法律主体的应有地位。[3]过分突出了国家预算的工具性职能，将预算作为政府管理社会、上级政府控制下级政府以及政府据以进行自我管理的工具和手段，忽视了对权力运行的规范和监督，导致预算权力配置严重失衡。[4]

众所周知，原预算法颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年。计划经济体制下国家主体分配论财政思想的影响、“提高两个财政收入比重”的现实财政改革背景，导致其呈现出鲜明的“管理法”色彩。表现在立法宗旨上，是对预算分配和监督职能的强调，从而将预算法的重要功能定位为宏观调控工具。对于预算的工具性职能的强调更使得应受监督的国家预算反置于监督者之地位，以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门;过于强调强化预算分配而非科学、合理、公平分配，强调加强国家宏观调控而非规范、完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场主体也即纳税人个人争夺资源之嫌，这不仅与市场经济体制要求由市场而非政府起决定性配置资源作用的原则相违，更与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神相悖。这种过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，来指导和确立的国家预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的权利和利益;片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即与人的社会公共需要的最大化最优化满足、与人的发展需要相联系，这必然与以人为本的科学发展观、与公共财政也即民生财政的要求相脱节。[5]

随着我国市场经济体制改革的不断深化，公共财政理念被渐进引入并推广。公共财政预算的内在逻辑所决定的目标追求是社会公共需要、社会公众利益最大化。当前社会各界对于现代政府公共预算内涵的认知已日益清晰:现代预算不仅是政治国家治理公民社会之工具，更为公民社会治理政治国家之利器;现代预算作为公共财政的核心，应服从和服务于市场经济、弥补市场失灵，应在尊重市场主体(包括企业、家庭和个人，本质上最终为个人)财产权利和自由抉择的基础上，以个人的社会公共需要、财政福利最大化满足为己任。在现代国家中，个人的社会公共需要才是财政预算活动的出发点、归宿和目的，个人及其代表(权力机构)的财政预算权力(利)应得到切实承认和制度保障。市场经济体制下因由公共财政预算内涵和外延进一步明确而提出的与公共服务、民生发展和社会保障的要求相适应和对接的制度安排，需要稳定在法律形式上。[6]一句话，预算的实质要义是纳税人(人民)要直接或间接(通过其代表)地规范、控制和监督政府的收支行为，促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴，确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益，藉以实现社会公共需要和财政福利的最大化、最优化。因此应将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计。使人民及其代表人大的本体性、权威性、至上性在预算法律制度中得到充分的体现。[7]遵照预算的实质内涵，预算法的立法宗旨必须摆脱把预算单纯当做是政府管理工具的狭隘认知，应实现由“政府管理”向“管理政府”转变，突出预算法控权之品性。[8]

修订后的新《预算法》匡正了立法宗旨，不再单纯强调预算法在“管理”、“宏观调控”等方面的作用，而是开宗明义地将立论基点确定为“规范政府收支行为”，并对预算制度提出了“全面规范、公开透明”的要求。这也是适应中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议(以下简称十八届三中全会)关于国家治理体系和治理能力现代化的要求，与“改进预算管理制度”部分的表述一脉相承。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称十八届三中全会《决定》)共有八处提及预算，并将“改进预算管理制度”作为深化财税体制改革的首要任务，突出强调“实施全面规范、公开透明的预算制度”的重要性。中共中央政治局2014年6月审议通过的《深化财税体制改革总体方案》更将改进预算管理制度明确作为财税体制改革的三大战略任务之一，同时直接强调要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”修订后的《预算法》第1条实质上也是总结援引了《深化财税体制改革总体方案》对于预算改革的目标的规定。

三、理解与适用

本条是关于预算法立法宗旨的规定。预算法的立法宗旨是制定预算法所要达成的基本目的，对具体预算制度建构具有非常重要的统领作用。它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，是整部预算法律的基石和灵魂。从一定意义而言，只有首先明确了预算法的立法宗旨，才有可能发现现行预算制度的缺失，才能找出我国财政预算问题的症结所在，然后有针对性地设计相关制度加以完善。基于此，自2004年我国预算法的修订列入“十五”立法规划以来，众多学者反复强调:预算法的修订千头万绪，但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目的的修订。如果这一问题不能得到很好的解决，则预算法的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。[9]

不容置疑，法律不应仅仅是政府管理和规范社会的工具，而应当成为管理政府的工具，使其服务于社会、服务于人民，并为民众创造良好的法治环境，使民众充分享有个性发展与自由的空间。[10]预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。[11]修订后的《预算法》第1条关于立法宗旨的表述从过往强调政府管理经济、强调预算的宏观调控作用，演进为强调规范政府收支行为，强调对预算的监督和管理，集中彰显了建立现代预算制度的理念、目标和核心制度的要求。这是对预算和预算法本质的回归。通过这个宪法性质的法律来规范政府收支行为，保证政府收支活动的立意、决策、执行都依据法定程序和规则规范进行，实现了预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。[12]这种从过去的强调“政府管钱袋子”向“管好政府的钱袋子”的自觉转变，标志着政府对于预算由管理主体变为管理对象，无疑深刻蕴涵了现代预算的民主、法治精神。不仅有利于中国预算民主政治建设，也将成为推动国家治理能力现代化提升的重要制度支撑。

首先，前已述及，在现行宪法的架构下，修订后的预算法实现了从“管理法”向“控权法”转型，其立法宗旨从“强化”改为“规范”政府的收支行为。修订后的《预算法》第1条规定的首要立法目的就在于“规范政府收支行为”，充分表明其作为控权法的基本属性。这就要求政府预算活动必须严格遵循法律，实现政府财政收支活动和管理行为的制度化、程序化、透明化，这是预算法最重要的宗旨，是“强化预算约束”“加强对预算的管理和监督”“保障经济社会的健康发展”等其他宗旨的前提和保障。[13]毋庸置疑，法治的核心要求在于控权，要规范、控制、监督政府的预算权，使得所有的政府权力在法律约束之下。即通过控制国家权力来保护纳税人权利。从西方现代预算体制发展的历程看，控制取向是其根本特征。而具有控制取向的公共预算之肯綮作用，就是给政府的预算权力装上一个“刹车系统”，用来防止行政机关和政府官员的独断专权、以权谋私、损害公益。由此，不仅“人民的钱袋子”被牢牢地看紧，而且有效实现了将政府的预算权力关进制度的笼子里。[14]

当然，从严格的学理上考虑，预算法所规范的行为不应仅仅局限于政府收支行为，其还应包括立法机关、司法机关乃至人民大众在内的所有预算法主体所为的预算行为，包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、执行后的决算以及贯穿于整个预算过程的监督等行为，这一点从修订后的《预算法》第2条规定中也可得到强有力的佐证。而政府收支行为，仅仅是预算的执行行为，只是其中的一个方面。修订后的《预算法》第1条“为了规范政府收支行为”的表述，实质上大大缩减了预算法本身应该规范的范围。况且，对政府收支行为的直接规范，更多的应由税法、公债法、国有资产收益法、规费法、彩票发行法等财政收入法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政支出法实施。预算法最为直接和最主要的任务，是应通过全面规范整个预算过程中的各类主体各环节行为，去实现对政府收支行为的规范、控制和监督，进而保障政府的施政方向、施政范围、施政事项符合民众的社会公共需要，保障政府施政行为不越位、不缺位、不错位。[15]

其次，修订后的《预算法》强调“建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”一方面将政府全部收支纳入预算，保证了预算的完整性(第4条)，并在其后法条规定的具体制度中(第5条等系列条文)确立了涵盖四本预算的全口径预算体系。预算的完整性、全面性原则是预算法的基本原则，它要求政府全部收支都应纳入预算，全部收入和全部支出应分别独立编列表达，以实现立法机关对政府收支过程的全面审查、监督和控制。党的十八大和十八届三中全会都明确提出了确立全口径预算体系的要求。另一方面，实行透明预算是建设民主预算的关键。在建立全口径预算后，关键就是要“公开透明”，其目的就是要让权力在阳光下运行，把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，形成保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整政府内部预算程序行为的内部封闭型预算。[16]公共预算信息是关于政府收支的信息，是反映政府行使所有与公共资源筹集和使用有关的权力信息，是制约和监督政府权力最为关键的信息。[17]预算的公开性是社会成员对预算行使知情权、质询权、建议权、申诉权、监督权的前提。预算公开以便接受公众和立法机关的监督是实现预算法治化的必经之路。纳税人是国家预算收入的供应者，当然有权利对预算进行监控，整个社会以“收支法定”的形式保证政府预算收支服务于公共需要。[18]公开透明意味着社会公众能够行使监督权。无论预算编制还是预算审批，如果不公开透明，就不能算是法治预算，也无法规范行为、监督权力。[19]

第二条　【适用范围】预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。