【条文释义】

一、条文变化情况

本条文属于新《预算法》新增条文，无原法条对应。2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》第2条决定:“增加一条，作为第2条:‘预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。’”

二、条文背景分析

法的适用，也称法律适用或法律规范的适用，指国家机关和国家授权的机构组织按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体的对象，用以处理具体问题(事件)的专门活动。[20]预算法的适用，就是指预算主体按照法律、法规规定将预算法规范适用于具体预算过程的活动。明确预算主体以及明确适用范围是预算法适用的前提条件。一般而言，法律都应当明确其适用范围，以便清晰界定该法律的适用边界，且由于适用范围是确定法律适用的前提，具有纲领性的作用，因此一般法律都会在第1条规定“立法目的”之后紧接着规定“适用范围”。例如《税收征收管理法》第2条规定:“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。”《消费者权益保护法》第2条、第3条规定:“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护;本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”“经营者为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务，应当遵守本法;本法未作规定的，应当遵守其他有关法律、法规。”我国由于原《预算法》缺少关于适用范围的规定，没有将全部的预算过程和预算活动纳入到预算法的调整范围中，因此从立法技术上讲存在大量的法律漏洞，同时在预算实践过程中“打折式”的执行现象也不鲜见。

以预算执行中的频繁追加现象为例，根据国家审计署审计长刘家义《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，我国2010年54个部门年初编列项目支出预算2779．27亿元;中央财政在执行中追加了995.55亿元，相当于年初预算的36%。绍兴市审计局在2007年对市教育局、文广局等五部门预算执行审计时发现五部门年度追加预算合计2320万元，占年度预算总额6643万元的34.9%，是年初预算4323万元的53.7%。由此可见，在预算执行过程中，各部门预算追加频繁，且数额较大，占年初预算总额的比重偏高。究其原因，一是因为预算编制不精细、不科学，部门所需资金未能在编制预算中详细体现;二是部门预算中基本支出定额设置不合理，无法满足部门基本支出需要;三是政府对于预算追加这种情况的控制力度不够，对于预算追加的审批权限、适用情况没有详细的规定，让各部门在预算编制时有机可乘，故意低报支出逃过人大会议审议;四是行政决策滞后于预算编制，政策性增收减支、上级转移支付等不确定因素较多。[21]从以上事例中可以看出，造成同一个预算问题的原因可能是多种多样的，可能涉及预算的编制、审查、批准、监督等各个环节，因此有必要将整个预算活动的动态过程都纳入到《预算法》的调整范围中来，这也是全口径预算、全面预算管理的客观要求，是对党的十八大报告明确提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”政策决断的预算法回应。

三、理解与适用

本条关于《预算法》适用范围的规定，是全口径预算管理原则的体现，与本法第4条第2款的“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的规定一起共同构成了完整的全口径预算管理原则的内容。所不同的是，本条规定更偏向动态的预算过程管理，而第4条第2款的规定则相对偏向静态的纸面预算收支管理。政府预算作为服务于社会公共需要的公共预算，是对某一财政预算年度内的政府收入和支出的预先估算，是统筹可得公共经济资源(即财政收入)在潜在的支出项目中权衡、抉择，以求社会公共需要最大化实现的公共选择行为。从表象上看，政府预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的一系列静态纸面预算文件，是按一定标准分门别类地列入政府财政收入和财政支出的特定表格及相应文字说明;从实质内容审视，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序又相互交叉影响的动态决策过程——政府预算的编制、审批是对政府财政收支计划的安排，预算的执行是对财政收入的筹集和支出的使用，财政决算是对预算执行情况的总结，预算的调整与监督则是对预算编制、执行的调适、变更与监控、纠正。对政府预算的理解必须从静态的纸面形式和动态的活动过程两方面来整体把握，否则就有可能流于片面。

在现代国家中，政府职能的扩张使政府肩负了越来越多的公共责任。其中，以收入分配和社会公正为目标的转移性支付的比重不断提高。而履行这些公共责任的主体，不限于传统意义上的政府机构。非营利性政府组织、国有企业，乃至私营部门，也广泛参与到公共服务的供应和生产过程中。政府履行公共责任的方式也不限于传统意义上行政管理所需财政资金的收支，更重要的是政府承担越来越多的经济、社会领域的受托责任。而现代公共管理所发展的问责制，也要求负责管理财政资金的官员必须对资金的所有者(委托人)履行受托责任。随着政治体制和政府职能的变化，财政问责的范围在不断扩大，具体内容也在变化。社会保障基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等方式，在履行公共职能过程中也发挥了越来越大的作用，同时，对这类收支的立法监督和控制要求也越来越高。对于中国这样一个国家拥有土地、资源所有权，并直接控制大量国有企业的政府而言，国有资产、资源的出让收益，国有经营性资本的管理，也必然导致政府控制下复杂多样的资金收支行为。[22]而对所有这些收支行为都必须纳入预算控制。

总之，现代意义上的预算，其实质要义就是要规范、控制和监督政府的所有收支行为，更好地提供公共产品和服务，满足民众的社会利益需求。可是作为政府，其背后归根到底还是政府的官员或工作人员，他们在很多公共活动中还是会有一些私人的利益或个人的考量，如果整个预算编制都非常规范、完整，那么随意支出行为必然受到制约，这也就意味着公务人员的权力受到制约。所以，全面的预决算制度的推行非常之难，很多时候，还是利益问题。如果政府没有转变理念，不是把人民利益摆在首位，而是更多考虑本部门、本单位利益的话，全口径预决算制度的实施必然受到抵制。[23]

党的十八大报告明确提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。可以认为，以对政府收支的预算控制为突破口，是从源头上规范政府公共管理行为、防止腐败，从管理和监督机制上加强廉政建设的治本之策。从理论上讲，政府预算是需经过法定程序批准，是具有法律效力的政府年度财政收支计划，是社会公众对政府和政府官员的行政权力进行“非暴力控制”(也即“制度化民主”)的有效途径。而在实践中，预算的权力就在于对有限公共资源的分配，在这种分配活动中会有众多的利益相关方，这就需要第三方——预算监督制衡方的介入。因此，深化改革也应该从“权”和“钱”入手，管住了政府分配和花钱的行为，控制了政府预算的资金流，也就实现了对政府权力运行的有效制约与监督。[24]而要对政府权力运行进行制约，必须要有明确的依据和制约的范围，从这个意义上来说，《预算法》的适用范围就是政府财权的适用边界，政府只能在《预算法》的适用范围内依法行使财权，超出这个范围的权力行使即属于无效、越权。同时为了更好地提高政府的理财能力，提升国家的治理能力和水平，预算法的适用范围必须囊括整个预算过程，使各预算程序既相对独立又相互衔接，环环相扣，不能与真实的预算过程有脱节、错位或者漏涵的情况出现。从接下来的《预算法》条文来看，尤其是以章为单位来审视，本条规定的预算法适用范围中所列之“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整”，都在接下来的法条中以专门篇章出现(例如第四章预算编制、第五章预算审查和批准、第六章预算执行、第七章预算调整、第八章决算，第九章监督)，且为保障预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整，还专章规定了预算管理职权(第二章)和预算收支范围(第三章)，为预算活动设立职权和范围框架，并通过法律责任专章(第十章)保障整个预算过程、预算行为的合法、有效。可见，从立法体系解释角度来说，本条作为预算法适用范围的规定，同时也是《预算法》立法体系的纲领，新《预算法》按照预算程序过程时序建构的立法体例与《预算法》适用范围应囊括整个动态预算过程的要求在这里达成了有机契合。

第三条　【预算分级】国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。