【条文释义】

一、条文变化情况

本条是由原《预算法》第2条和第5条整合修改而成。原《预算法》第2条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。第5条规定，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》将第5条第1款、第2款改为第3条第2款、第3款，修改为:“全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。”

《预算法修正案》的主要修改内容，一是删除了“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”的条款，明确乡级也必须设立本级预算。二是增加了“全国预算由中央预算和地方预算组成”的条款，说明了全国预算的组成结构。

二、条文背景分析

我国1994年《预算法》制定之时，虽设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算，但考虑到改革开放不久，某些乡镇地处偏远，经济水平极不发达，预算收入较少，所需各项经费基本靠县级预算支出投入。遂规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。然时至今日，我国国民经济和社会快速发展，乡镇建制愈加完备，预算收入不断增加。因此，本次修改取消了不设立乡镇一级预算适用条件的规定，藉此明确了我国五级预算单位必须依法设立本级预算，接受本级人大(及其常委会)的预算监督、上级政府监督、审计监督和社会监督。

现代公共预算即国家预算，是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。[25]现代公共预算以国家财政(即公共经济资源)收支运转为核心、以社会公共利益最大化实现为目标，并依据“公共产品分级供给理论”由中央政府和地方政府的财政收支计划组成。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。党的纲领性文件为我国加快推进现代财政制度的改革完善指明了政策目标和前进方向，也为强化对全国各级政府收支行为的规范和监督提供了法治化契机。而中央和地方各级预算级次的确定和划分，对于明确各级政府的事权、财权、财力、支出责任，对于明确政府各级、各部门的财政预算权限、运作规则和基本程序，实行有效预算监督和严格法律责任追究，都具有非常重要的基础性意义和作用。

三、理解与适用

预算级次制度是指国家根据预算管理权限所划分的预算层次，是纵向财政预算管理体制的基础，本条即涉及预算级次的相关内容。我国实行一级政府一级预算的预算级次制度。同时由于我国设置了五级权力机关和五级政府，因而相应设置了五级预算，即中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。因此，只要是一级政府就设置一级预算。在此需要指出的是，我国县级以上地方政府有时会根据工作需要派出自己的工作机关，即派出机关(如地区行政公署)，根据本级政府的授权进行各项预算资金管理活动，但其不作为一级预算看待。

预算级次制度确立后，预算法中的各级各类预算主体的地位、职权职责、权利义务也就随之确定。相应地，预算级次制度为确立预算编制、审批、执行、调整、决算和监督的一系列程序以及后续的分税制财政体制奠定了法律基础。分级分税预算管理体制是实行市场经济的国家普遍采用的预算体制，在西方财政法中称为“财政联邦主义”。财政联邦主义已非专指联邦制国家的财政体制，而是有关多级预算体制的概念。其主要特征是预算规范化和法制化，长期相对稳定，地方各级预算成为名副其实的一级预算主体。但在分级分税预算管理体制中，中央预算仍居主导地位，以保证中央政府的调控权和必要的调控力度。各国分级分税预算管理体制深受本国政治经济体制和历史传统文化的影响，中央和地方政府的集权分权关系长期相对稳定，且偶有调整。

预算级次制度是与国家政权管理体系相适应并由一定序列的国家预算组成的组织系统。世界各国几乎均实行国家政权的统一领导和分级管理。各级政权要行使其职能权力，必须要有一定的财力予以保证，赋予相应的管理预算收支的权力。因而，为便于各级权力机关对本级政府财政收支行为的约束和监督，现代法治国家大多实行一级政权一级预算的多级预算。不同国家由于政府级次不同，预算级次也不相同，但基本原则都是一级政府一级预算。美国的预算由三级组成，即联邦预算、州预算和地方预算。英国的预算体制包括中央和地方两级预算，地方预算是指英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地区的预算，以及伦敦市及其以下各级政府的预算。德国作为一个联邦制国家，有联邦、州和市镇三级预算。法国作为单一制国家，有中央、大区、省和市镇四级预算。[26]

我国按照各级政府层级由下而上有规则的序列汇总形成国家总预算。对此，新《预算法》第3条第2款、第3款规定得很详细。全国预算由中央预算和地方预算组成;地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成;地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算;没有下一级预算的，总预算即指本级预算。所不同的是，西方发达国家的各级政府独立编制本级预算，各自向本级议会报告并负责。上级预算不需要连同下级预算进行汇总编制，也无需审批下级预算。因此，西方国家的政府预算制度，是名副其实的分级预算制度。[27]如德国联邦预算和州预算彼此独立，各级权力机关有权决定自己的收支计划。法国自1982年分权法案后，更加明确各地区和部门的预算和政府事务由各级议会和官员自行负责。英国地方预算则不纳入国家预算，每一行政部门的预算独立编制，由所属地方权力机关批准，无需向上一级中央权力机关报批。地方预算收入来源以中央政府的转移支付为主，其余是地方税和提供服务收费的各种费用，包括营业利润、租金、利息和杂项费用。

第四条　【预算组成】预算由预算收入和预算支出组成。

政府的全部收入和支出都应当纳入预算。