13.如何起草法律法规案？

法案的起草十分重要，草案是法律法规的坯子，起草质量基本决定了最后出台的法律法规的质量。根据实践经验，如果一开始草案的质量“先天不足”，靠人大的后天努力是很难使审议工作顺利进行的。草案提请人大常委会审议后，常委会组成人员、法律委员会、常委会法制工作机构会进行深入调研，通过各种形式广泛征求各方面意见，进行反复论证，期间会形成很多意见，法律委员会和法工委会据此进行认真修改，有时修改幅度会很大，甚至会推倒重来。但由于思维定势、信息占有、时间精力、人大自身能力等因素影响，对大部分法律法规草案，修改幅度有限。因此，如果起草的质量不好，很大程度上将会直接影响立法的质量。我们认为，要提高起草质量，应着重从方向性、实效性和科学性三个方面把关。

（1）方向性。一是坚持正确的政治方向，二是把握经济社会改革发展的方向，三是把握维护群众合法权益的方向，四是把握维护社会公平正义的方向。

（2）实效性。首先要强化问题导向。从实际出发，有什么问题解决什么问题。以经济社会发展的现实客观需求为前提，加强制度创新，地方立法还要体现出地方的特色，增强可执行性和可操作性。其次要明确具体。一是要明确规定权力与责任、权利与义务。宏观性、倡导性、宣示性的话尽量少写。二是要做到具体精细，改变“立法宜粗不宜细”的传统观念，推进精细化立法，能具体的尽量具体，能明确的尽量明确。尽量避免使用“有关规定”、“有关部门”等模糊用语。

（3）科学性。起草法案要体现科学性，既是遵循事物发展客观规律的必然要求，也是做好立法工作，提高立法质量的重要途径。一是做好深入调研，充分了解情况。二是人大提前介入起草工作，通过充分沟通协调提升立法科学性。三是建立与专家学者的沟通互动制度，为委托起草提供信息来源保障。

起草具体条文时，应当遵循“先法意，后法条”的工作顺序。法意，是法律规范的灵魂。起草者要搞清楚法律法规要解决哪些问题，将这些问题列出来后，针对每个问题确定一个解决方案，如果拿不准的可以准备两到三个，甚至更多的方案，但必须要有解决这些问题的思路。法条，是法律法规的外在形式。弄清楚法意后，起草工作就有了明确的方向性和针对性，再据此设计结构布局和具体条文。起草伊始，条文写得粗一点没关系，但要表达清楚意图，在工作中再加以推敲斟酌，逐渐使行文变得更加规范。实践中，如果不讲究“先法意，后法条”的工作顺序，就会导致起草者缺乏应有的问题意识，对需要解决的问题关注不够、研究不透，进而导致篇章结构和条文涉及的针对性不强、可操作性差。