第一章　立法前准备和法案的提出

1.什么是立法规划？什么是立法计划？国家立法还需要规划和计划吗？

立法规划，是有立法权的人大常委会在职权范围内，为实现任期内的一定目标，按照一定原则和程序编制的关于立法工作的设想和部署。目前除全国人大常委会外，相当一部分省、自治区、直辖市和设区的市（原“较大的市”）人大常委会也可以制定立法规划。全国人大常委会立法规划，是经党中央批准，全国人大常委会为明确其任期内立法的总体安排和部署，围绕国家中心工作，按照一定程序所编制的指导立法工作的文件。1991年11月七届全国人大常委会编制了《全国人大常委会立法规划（1991年10月—1993年3月）》，这是报经党中央批准的第一个立法规划。从八届全国人大常委会开始到目前十二届全国人大常委会，均是在任期届始之年编制立法规划，并报党中央同意后印发执行。经过二十多年的立法规划、立法计划的编制实践和组织实施，实行计划立法的重要性、必要性越来越得到广泛认同：

一是有利于确立并保障实现阶段性的立法工作目标。以中国特色社会主义法律体系的形成过程为例，不同阶段的立法规划对确保本阶段的立法工作目标的实现发挥了重要作用。立足现实、重点突出、科学合理、切实可行的立法规划，是中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的路线图和时间表，这一点对于地方立法也是一样的。

二是有利于增强立法工作的主动性，以利于有计划、有步骤地开展立法工作。如果缺少规划和计划，时常会出现立法工作“无米下锅”“等米下锅”的现象。有时常委会会议即将召开，有关方面才匆忙提出法律案，导致无法提前送常委会组成人员研究，立法工作比较被动。因此，客观上需要有计划、有步骤地对每届人大常委会任期内、每个年度内的立法工作作出整体安排和部署，并加强对其实施情况的检查督促，增强立法工作主动性，更好发挥人大常委会在立法工作中的主导作用。

三是有利于提高立法质量和立法工作效率。立法规划明确了各个立法项目的提请审议单位、起草单位和负责分工联系的各专门委员会。任务清晰、责任明确，有利于各方面、各部门之间协调，有利于各方面有准备地参加立法活动。承担起草工作的责任单位，要按照“任务、组织、时间、责任”四落实的要求，积极协调有关方面，抓紧开展起草工作；负责分工联系的人大专门委员会，可以提前介入草案的起草工作，抓住起草中遇到的重点、难点问题，深入调研，向常委会会议审议提供重要的参考意见；提请审议单位要如期提出草案。这也是推进科学立法、民主立法的要求。同时，通过立法规划，可以对每一个立法项目的立法思路和立法工作进度作出总体设计、科学安排。

四是有利于合理配置立法资源，防止重复立法、分散立法的现象。很长时间以来，由于各方面的立法积极性很高，有很多立法需求，提出了大量的立法项目。但是，有的立法项目仅仅是从本部门的角度来考虑，立法项目之间在调整范围、对象、手段等方面时常出现交叉的情况。为了科学确定立法项目，在征求立法项目建议时，各部门要明确立法项目拟调整的范围，并就所提出立法项目与其他现行法律的关系作出说明，不仅仅包括该项目与现行法律之间有无交叉重复，还包括与正在审议的、正在起草的或者其他部门拟提出的立法项目之间的关系。

五是有利于加强党对立法工作的领导。1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》提出，“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”，其中的一项内容是，“审定全国人大常委会党组报送的全国人大常委会拟定的我国立法工作的规划和计划”。这个文件还规定了政治方面的法律草案和重大的经济、行政方面的法律草案要报请中央讨论同意。十八届四中全会决定提出：凡是立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。