2.怎样编制立法规划？

十八届四中全会决定提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。经过三十多年来的实践，制定立法规划已经形成了一套行之有效的制度机制。九届全国人大常委会以前，全国人大常委会立法规划由全国人大常委会秘书处拟订。十届全国人大常委会期间的立法规划编制工作、立法计划拟订工作由全国人大常委会办公厅负责。这是立法规划工作体制的首次调整。2007年立法规划工作体制再次调整后，十一届全国人大常委会立法规划首次由常委会法制工作委员会负责具体编制工作。法工委完成编制工作后，提请常委会党组讨论通过，报请党中央同意后印发执行，并向社会公开。地方人大常委会的立法规划，一般也是由本级人大常委会的法制工作机构负责起草编制，经广泛调研和征求意见后，形成审议稿，提请常委会主任会议研究通过后，报同级地方党委审定。有些地方还通过本级地方党委形式转发。立法规划报请党中央和本级地方党委批准，体现了党对立法工作的领导，是与宪法规定的党的领导核心地位的精神相一致的。

（1）编制立法规划的总原则：根据社会发展和民主法治建设的需要，围绕党和国家工作大局，确定立法项目，着力通过立法推动党中央的重大决策部署的贯彻落实，注重加强涉及经济社会发展全局的重点领域的立法，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑，增强立法的针对性、及时性和系统性。

（2）编制主体：全国人大常委会立法规划编制的具体工作部门，随着立法工作体制的调整经历了多次变化。2007年年初明确，全国人大常委会立法规划由常委会法制工作委员会负责编制，这一规定也写入了新修改的立法法中。编制完成后，由全国人大常委会党组报请党中央同意印发执行。地方人大常委会的立法规划，也多由常委会法制工作部门负责编制。

（3）编制程序：

①前期准备工作。认真梳理党的全国代表大会的报告中有关立法工作的要求，认真研究党和国家一个时期工作的总体部署，认真分析全国人大代表提出的议案、建议中涉及的立法项目。总结过去立法规划的完成情况，注意把已经列入以往的立法规划但尚未完成，而现实又迫切需要的立法项目列入新的立法规划。

②广泛征集立法项目建议。十八届四中全会决定中提出，完善立法项目征集和论证制度。立法规划要广泛征求各方面意见，这也是科学立法、民主立法的重要体现。负责立法规划编制的法制工作部门，应当向人大各专门委员会、常委会各工作机构、政府及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委法制局等单位，发函征求立法项目建议。发函时，明确提出立项标准和要求。此外，还要注意研究梳理媒体所反映的立法项目建议，对群众来信来访中提出的立法项目建议等召开座谈会听取专家的立法建议。当前，还有多个省市开展了公开征求立法项目建议的活动，这也是落实十八届四中全会精神的有益探索。

③科学论证评估。对项目建议进行汇总整理，通过座谈会等形式，与有关单位进行沟通，提出立法规划项目备选清单。根据实际需要，选择一些有分歧意见或者立法思路需要进一步明确的项目，召开论证座谈会，听取项目提出单位和其他相关单位、议案领衔代表、专家学者的意见，根据论证结果，提出项目安排建议。立法机关主导的立法项目论证，可以有效地避免部门主导下立法的部门利益化趋向，克服立法的随意性和盲目性，实现立法资源优化配置，提高立法实效；有利于中国特色社会主义法律体系的形成与完善，保障社会主义法制的统一；有利于拓宽公众对立法的有序参与、凝聚社会共识。编制立法规划应当根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，围绕党和国家工作大局，围绕本地区工作的中心任务，着力通过立法推动落实党中央和地方党委的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重点领域立法，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。

④研究形成立法规划建议稿，按程序正式征求各方面的意见。

⑤根据各方面回复的意见调整完善建议稿，形成立法规划及请示的代拟稿。向常委会党组报告，经常委会党组会议同意后，报送中央。

（4）立法规划的报批：人大常委会的立法规划在性质上首先是一个党内文件。因此，在制定程序上，全国人大常委会立法规划由全国人大常委会党组报请党中央同意，由中央转发执行。

（5）立法规划的实施：立法规划经党中央同意后，按照惯例，一般全国人大常委会要召开立法工作会议，请中央有关单位及省级人大常委会参加，全国人大常委会主要领导同志出席并讲话，传达中央对做好下一个五年立法工作的指示精神，明确相关任务和具体分工，部署立法规划的贯彻落实。根据立法法规定，全国人大常委会工作机构（法制工作委员会）按照全国人大常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。按照通常做法，法制工作委员会根据中央文件关于落实立法规划的要求和立法法有关规定，对列入立法规划一类、二类的项目，要求牵头起草责任单位书面提出“任务、时间、组织、责任”的落实情况，并按照“四落实”的要求，加强立法规划实施的跟踪督促。

对于地方人大常委会的立法规划，张德江委员长曾在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中指出，地方人大常委会无论是在立法规划形成还是在立法规划实施方面都发挥了积极作用。多年来，全国人大常委会在立法工作中得到了各省、自治区、直辖市人大常委会的大力协助和配合。在法律起草、审议过程中，各地方反映和提供了许多重要的、有价值的情况，提出了许多宝贵的意见建议；不少地方性法规先行先试，为法律的制定和实施积累了有益的经验。希望地方人大常委会在加强和改进立法工作、全面推进依法治国的新形势下，一如既往地发挥积极作用，共同推动立法规划的实施，同时继续做好地方立法工作。