二、国家发改委PPP操作流程

根据发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），在传统基础设施领域，PPP项目的操作流程主要分为项目储备、项目论证、社会资本选择与项目执行等四个阶段。

1.项目储备

项目储备阶段主要对潜在的项目进行筛选，将拟采用PPP模式实施的项目纳入年度计划。本阶段主要工作包括项目入库、纳入年度实施计划与确定实施机构和政府出资人代表。

（1）项目入库。国家发改委要求各级发展改革部门会同有关行业主管部门，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发改委PPP项目库。拟采用PPP项目实施的项目首先应进入PPP项目库，并且入库情况是享受政府投资、价格调整、发行债券及享受PPP专项政策的重要依据。

（2）纳入年度实施计划。对于已经列入发改委PPP项目库的项目，需要当年推进实施的，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。

（3）确定实施机构和政府出资人代表。对于列入年度实施计划的PPP项目，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

2.项目论证

项目论证是指通编制项目实施方案的编制、完善、审查等，最终确定项目是否采用PPP模式实施。

（1）PPP项目实施方案编制。纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。

（2）项目审批、核准或备案与实施方案的完善。政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。

（3）PPP项目实施方案审查审批。由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。

通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。

3.社会资本方选择

社会资本方选择阶段，主要包括社会资本方遴选、PPP合同确认谈判与PPP项目合同签订等操作步骤。

（1）社会资本方遴选。依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。

（2）PPP项目合同确认谈判。PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。

（3）PPP项目合同签订。PPP项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构会同当地投资主管部门将PPP项目合同报送当地政府审核。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。

4.项目执行

项目执行是指项目公司设立、融资、建设等PPP项目的实质操作过程。主要包括以下操作步骤和内容。

（1）项目公司设立。社会资本方可依法设立项目公司，政府指定了出资代表的，项目公司可由政府出资代表与社会资本方共同成立。

（2）项目融资及建设。PPP项目融资、工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府对社会资本或项目公司履行融资及建设义务情况进行监督。

（3）运营绩效评价。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

（4）项目移交。对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

（5）项目后评价。项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。