第二节　制度解构

一、立法目的与原则

塞尔维亚《获取公共信息法》明文规定了三个立法目的，一是规范从公共机构获取公共信息的权利的行使，二是落实并保护公众知情权，三是实现自由民主秩序和透明社会。这三个立法目的层层递进，从规范行为，到保护权利，再到促进自由民主和透明社会，体现了塞尔维亚对于信息公开法律制度功能的理解和把握。

塞尔维亚《获取公共信息法》的立法原则只有一条，即公平原则。值得特别指出的是，塞尔维亚《获取公共信息法》在确立立法原则时与其他国家的惯常做法有很大的不同。其他国家确立立法原则的一般做法是在条文中抽象地列举一个或多个立法原则。塞尔维亚《获取公共信息法》是依托于具体的制度确立立法原则，涉及的条文有两条。第6条规定，任何人都可以平等地享有知情权，不因性别、民族、国籍、信仰等的差异而有所区别。第7条规定，禁止对媒体记者的差别化对待，公共机构不得仅向部分媒体记者公开信息，或者允许部分媒体记者先于其他媒体记者获取信息。塞尔维亚《获取公共信息法》在立法原则方面更为独特之处在于，其不仅通过具体的制度设计确立立法原则，更把立法原则落实为具体的法律责任。公共机构信息公开官员违反公平原则，因性别、民族、国籍、信仰等因素差别对待申请人，或者差别化对待媒体记者的，都将被处于一定金额的罚款。以具体的制度确立立法原则并以严格的责任追究保障其贯彻落实，这在其他国家信息公开法律中非常少见，可以算是塞尔维亚《获取公共信息法》的重要特征。

二、义务主体

塞尔维亚信息公开义务主体由两大类主体构成。一是国家机构、地方机构、地方自治政府机构以及其他履行公共职责的组织，在塞尔维亚《获取公共信息法》中统称为“国家机构”。二是由国家机构创设的法人，或者由国家机构全部或部分资助的法人。

作为信息公开义务主体的国家机构，纵向上包括中央和地方，横向上包括行政、立法和司法机构。塞尔维亚信息公开义务主体横向上的全覆盖，是一个重要特征。

三、信息公开客体

塞尔维亚用专门的条文对信息公开客体作出界定，其使用的概念从字面翻译是“对于公众很重要的信息”（Information of public importance），为简明起见，本书借用多数国家使用的概念，将其译为“公共信息”。

塞尔维亚《获取公共信息法》第2条规定：“本法所称公共信息，指由公共机构持有的、在工作中制作的或与工作有关的、记载于文档的、公众有知情的必要的信息。”根据这一规定，所谓公共信息，由四个要素构成。

第一，由公共机构持有。这是对信息被持有的事实上的状态的描述，不构成排除性界定，任何由公共机构持有的信息都包含在列。至于“持有”的内涵，塞尔维亚《获取公共信息法》没有做进一步的解释或界定。公共机构通过行政合同等方式委托专门的档案管理机构保管的信息，是否属于“持有”，并不明确。

第二，在工作中制作或者与工作有关，这是对信息的来源所做的描述。仅从字面加以分析，公共机构持有的信息，要么是自行制作的，要么是与工作相关从他处获取的，没有其他来源，因此，这一要素也不包括任何排除性的界定。

第三，记载于文档，这是对于信息形式上的确定性要求。作为公开的客体，信息必须依托于一定的物质载体才具备可操作性，文档，是信息最重要的物质载体。随着技术的进步，文档的物质形态，从纸张逐渐发展到磁带、胶片、电子媒体等。塞尔维亚《获取公共信息法》有关信息公开客体的这一界定，厘清了一个重要基本问题。信息公开中的信息，以文档为物质载体。文档的物质存在形式，随着时代发展，逐步从纸张发展至磁带、胶片、电子媒体等。

第四，公众有知情的必要。这是从信息公开客体的角度为信息公开权利义务所划定的一个基本边界。公共机构所持有的信息浩如烟海，最理想的状态是全部予以公开。但是，在特定的技术条件下，公开是有成本的。从成本收益的角度考虑，只有那些公众有知情必要的信息，才应当作为信息公开客体。当然，这并不是说其他信息都不具备信息公开客体资格，只是说其没有必要公开。鉴于知情的必要是一个较为抽象的界定，为避免这一边界过于模糊致使形同虚设，塞尔维亚《获取公共信息法》对于什么是知情的必要做了明文界定，分为两种情况。一是对于威胁公众健康和环境的公共信息，公众有绝对的知情的必要。二是其他公共信息，在公共机构没有提出不同证据的情况下，默认公众有知情的必要。也就是说，威胁公众健康和环境的公共信息，公共机构不得以不具有知情的必要为由克减申请人的知情权。对于其他信息，公共机构可以综合考量公开成本、公开必要性等因素，并在此基础上以不具有知情的必要为由克减申请人的知情权。

塞尔维亚对于信息公开客体的界定，一方面借鉴了多数国家的做法，仅从形式、形态等方面做描述性界定，而不是确定性的定义。另一方面，在对信息公开客体的界定中强调载体、知情必要两个方面的要素，体现了其对于信息公开制度内在规律的把握，也为外界展示了信息公开客体内在的、常常为人们所忽视的另一面。

四、申请人资格及申请条件

申请人资格方面，塞尔维亚《获取公共信息法》采取的是世界通行的开放姿态，“任何人”都可以申请信息公开。与其他国家有所不同的是，塞尔维亚在申请人资格方面立场更加明确坚定，在宣称任何人都有权申请信息公开的同时，在立法原则中重申，在知情权的保障方面，任何人不因户籍、临时或永久住所，以及人种、信仰、国籍、种族、性别等因素而有所区别。如果公共机构在信息公开工作中，在申请人资格方面有不当限制，责任人将面临相应的处罚。

申请条件方面，塞尔维亚《获取公共信息法》的要求也很简明。一是要书面提交申请，但是公共机构也应当接受口头申请。二是申请中要载明如下三个要素：被申请人名称，申请人的姓名、地址，以及对所申请信息的描述。如果申请中对所申请信息的描述不够精确的，属于不合格申请，公共机构相关工作人员应当具体指导申请人修改完善其申请。如果申请人没有在规定的15日内修改完善其申请，其申请将被撤销。塞尔维亚《获取公共信息法》关于申请条件的设定，属于多数国家的通行做法。其不同之处在于，法律明确限定了申请人补正不合格申请的期限，同时规定了逾期不补正或补正不充分直接撤销申请的法律后果。相比较而言，可操作性更强，争议空间更小。

五、信息公开范围

塞尔维亚《获取公共信息法》对于信息公开范围的划定，采取的也是通行的例外列举模式。其列举了五项豁免事由。一是公开后将危及某人生命、健康、安全或其他重要利益的。二是公开后将对犯罪行为查处等行政执法造成不利影响的。三是公开后将严重危及国防、国家和公共安全以及国际关系。四是公开后将极大损害政府管理国家经济的能力，或者危及国家经济利益。五是依法可认定为国家秘密、工作秘密、商业秘密或其他秘密的信息。

除上述五项豁免事项之外，公开后可能侵害隐私权、名誉权或者其他个人权利的信息，也可以豁免公开。但是，这种豁免有一定的限制。涉及公共利益的国家政治人物、与其履行职责相关的个人信息，可以取消豁免保护。

六、信息公开程序

申请环节。申请人以书面方式向公共机构提交信息公开申请，公共机构应当对外提供信息公开申请模板，当然，如果申请人不使用模板，公共机构不得以此为由拒绝接收申请。各公共机构依法还应当允许申请人口头提交申请，由公共机构做好笔录。

对信息公开申请的形式审查。公共机构收到信息公开申请后，应当进行一定的形式审查。如果信息公开申请基本要素缺失，致使公共机构无法实施下一步的处理的，比如申请人对所申请信息的描述过于笼统，或者所要求公开的内容并不是具体的信息而只是咨询甚至质询，公共机构可以将该申请认定为不合格的申请。对于不合格的申请，公共机构相关工作人员应当具体指导申请人修改完善其申请。如果申请人没有在规定的15日内修改完善其申请，公共机构无法对该不合格申请作出处理的，应当作出撤销该申请的决定。这里还存在一种极端情形，即申请人无法联络的，其申请如何处理?对此，塞尔维亚《获取公共信息法》没有做规定。从具体操作的角度而言，这类申请似乎可以直接撤销。

申请的处理程序。公共机构收到申请后，对于一般性的申请，应当在15日内履行对申请人的通知义务。公共机构基于正当理由不能在15日内通知申请人的，可以延长期限，但最长不超过收到申请之日起的40日。对于涉及公民生命和自由保护的，包括公众健康和环境保护的申请，应当在48小时内通知。公共机构逾期未通知的，申请人可以向专员提起申诉。通知的内容有两项，一是其是否持有所申请的信息，二是是否允许申请人查阅包含所申请信息的文档或者提供该文档的复印件。塞尔维亚学习借鉴英国等国家的做法，把传统上单一的知情权一分为二，在是否公开信息的决定之外，单独设置一个确认信息是否存在的决定。

信息公开申请的转送。公共机构经初步审查后，发现自身没有申请人所申请信息的，应当将申请转送公共信息专员，并在可能的情况下告知专员和申请人哪个机构持有相关信息。专员收到转送的申请后，应当首先查明转送机关是否持有所申请的信息，如果所申请信息确实不由转送机关持有而是由其他机关持有的，专员应当将申请转送至持有相关信息的公共机构，并通知申请人。转送后的申请处理期限，自接收机关收到转送申请之日起算。

申请的处理决定。公共机构决定向申请人公开信息的，无须作出专门的信息公开处理决定，而只需要通知申请人查阅信息的时间、地点、查阅方式、复制费用等。如果申请人对于查阅时间有专门要求的，法律规定公共机构应当满足申请人对时间的特殊要求。公开可以全部公开，也可以部分公开。公共机构拒绝全部公开或部分公开的，应当作出书面决定并解释理由，同时告知申请人申诉的法律渠道。公共机构不仅拒绝公开信息，连其是否持有信息都拒绝告知申请人的，也需要书面决定并解释理由，同时告知申请人申诉的法律渠道。

信息公开收费。申请人被允许查阅信息的，免收费用。申请人要求公共机构复制并邮寄文档的，应当支付相应的成本费用。除复制和邮寄成本费外，公共机构不得收取其他费用。政府应当发布收费标准清单，作为公共机构计算收费的依据。三种情形应当免收费用，一是记者基于其职务申请信息公开的，二是非政府组织基于人权事项申请信息公开的，三是其他人基于公众健康和环境保护的需要申请信息公开的。对于各国通行的生活贫困人士申请信息公开减免费用问题，塞尔维亚未做规定，也许其他相关法律会有相应规定。

值得注意的是，塞尔维亚《获取公共信息法》没有对涉及第三方信息公开的征求意见程序作出规定。这与巴西等国家信息公开法律制度的做法一样。

七、监督与救济

塞尔维亚《获取公共信息法》确立的救济体系比较简单。大体而言，申请人对于公共机构的信息公开处理不满意的，可以向公共信息专员申诉一次，专员作出处理决定后，如果还不满意，则通过专门的行政纠纷解决机制解决。

申请人可以就五类行为向专员提起申诉。一是公共机构拒绝或者未在规定期限内通知申请人其是否持有所申请的信息，是否允许申请人查阅包含所申请信息的文档或者提供该文档的复印件。二是公共机构没有按规定在48小时内处理紧急申请的。三是公共机构超出标准收取费用的。四是公共机构没有提供相应设备供申请人查阅文档的。五是公共机构没有按照有关使用语言的规定处理申请的。

申诉权的排除。国会、总统、中央政府、最高法院、宪法法院和总检察长的决定，专员无权审查。申请人对于这些主体的信息公开行为，不能提起申诉，只能提起行政诉讼。

专员收到申请后，应当在收到申诉后的30日内尽快作出处理决定。专员处理申诉，适用塞尔维亚《行政程序法》有关复议的条款。处理过程中，专员应当给公共机构书面答辩的机会，必要时也应给申请人书面申辩的机会。对于不符合受理条件的、超期的或者由无合法授权的人提起的申诉，专员应当予以驳回。申诉的处理，由公共机构负责举证。

专员认为公共机构没有履行信息公开法定职责的，应当责令公共机构采取改正措施。即便没有申请人提起申诉，专员也可以直接责令公共机构采取改正措施。

专员作出的决定和结论具有强制约束力，由中央政府负责执行。对于专员作出的申诉处理决定不服的，申请人可以提起行政诉讼。

八、工作机构体系

塞尔维亚的信息公开工作机构体系也比较简单。大体而言由三个层次构成：一是由各公共机构任命的信息公开官员，二是公共信息专员，三是监督部门。

（一）信息公开官员

信息公开官员由各公共机构自行任命，如果没有任命专门的信息公开官员，则由各公共机构的负责人履行信息公开官员的职责。信息公开官员履行两方面的职责，一是接收并具体办理信息公开申请，二是加强和改进信息载体的管理、保存、存储和保护工作。

（二）公共信息专员

公共信息专员系根据《获取公共信息法》的授权设置的一个专门职位。专员由国会信息委员会提名，国会多数表决通过，任期7年。一个人最多只能担任两个任期。

专员为独立行使职权的自治机关。在行使职权过程中，专员既不能寻求也无须接受来自国家机构或其他人的命令或指示。专员的工资、其他劳动权利以及工作开支，与最高法院的法官相同。专员对于履职过程中发表的言论和指导意见免责；涉及职务犯罪调查时，未经国会批准，不得拘捕专员。专员可以配备一名副专员，并可以配备一定数量的工作人员。副专员由专员提名，工作人员由专员全权聘用。

专员的法定权力和职责有以下几大类。第一，监督推进信息公开工作，主要有六个方面：一是履行本法规定的各项公开义务。二是推动制定或修改信息公开法律规则。三是对公共机构提出改进信息公开工作的意见。四是对公共机构工作人员进行培训。五是处理针对公共机构提起的信息公开申诉。六是开展信息公开法制教育。第二，向国会做年度报告。专员应当在每个财年结束后的3个月内，向国会提交年度报告。报告内容是各公共机构落实信息公开法定职责的情况，以及专员自身工作及经费支出情况。第三，发布信息公开手册，指导公众有效地行使信息公开权利。第四，发布信息公开指引编制指南，并提供咨询服务，以保证各公共机构正确、完整、及时地编制并发布信息公开指引。第五，接受各公共机构的年度工作报告。各公共机构的年度工作报告主要包括以下内容：一是收到申请的数量，全部或部分公开的数量，拒绝公开的数量，撤销申请的数量。二是针对拒绝和撤销申请提起的申诉的数量。三是信息公开收费金额。四是信息公开指引发布情况。五是信息载体保存情况。六是培训工作情况。

专员在任期内，可以以三种方式离任，即自己申请离任、年满65岁后离任或者被解除职务而离任。专员存在以下情况时，由三分之一以上的国会议员提出，国会决定解除其职务：一是因犯罪被判入狱，二是无法继续履行职责，三是担任国家机构和政党职务，四是丧失塞尔维亚国籍，五是不称职。

（三）监督部门

塞尔维亚《获取公共信息法》原则性地提及了信息公开监督部门。该法第45条原则性地规定：“监督本法落实情况的职责，由负责信息事务的部门承担”。至于监督部门具体的权力和职责，则没有进一步的规定。