第二节 制度解构
一、立法目的与原则
印度《信息权法》是为数不多的对立法目的作出明确规定的法律，不仅如此，其在规定立法目的的同时，还在法律条文中对立法目的做了简明扼要的解释，这是其较为独特之处，也是越来越多新制定信息公开法律制度国家采纳的做法。根据《信息权法》的规定，其立法目的有四个。
第一，确立并保障公众的信息权。这是《信息权法》的首要立法目的。信息权，或者说知情权，一般而言属于宪法性政治权利，相对较为抽象，而不是具体的实体法上的权利。要将这种抽象的宪法性政治权利转化为明确、具体、可操作的实际权利，就需要在宪法的指引下制定专门的法律。这也是为什么仅仅在宪法上确立知情权或者信息权还不足以真正实现这一权利的原因所在。
第二，支持公众获取由公共机构控制的信息。知情权或者信息权的范围很广，在宪法层面几乎涵盖所有的国家机关。同时，作为专门的立法，其在知情权或者信息权的落实方面，也存在一个基本的倾向——是侧重于公众的知情权，还是侧重于政府机关的便利?是以最大限度的公开为取向，还是以满足基本的公开要求为取向等。印度《信息权法》就这个问题，在立法目的中给出了明确的态度：它侧重于公众的知情权，而不是政府机关的便利；它相对倾向于以最大限度的公开为取向；等等。
第三，提升公共机构工作的透明度和责任感。这与第二个立法目的是一个硬币的两面。保障公众的信息权，必然要求公共机构保持一定透明度，透明意味着监督，监督意味着责任。值得注意的是，印度《信息权法》在公共机构方面的立足点是提升其责任感，而不是促进依法行政或者其他与法治相关的内容。这背后所蕴含的对信息公开制度功能的认知，值得重视。
第四，组建中央和地方信息委员会。任何一项专门的工作，都需要有专门的机构具体负责推进。信息公开工作也不例外，各国信息公开法律制度，一般都要设置专门的信息公开监管机构。行政法治的基本原则之一是职权法定，根据这一基本原则，专门的行政机构的设置及其职权，需要有明确的制定法依据。印度《信息权法》将设置专门的机构作为其立法目的之一，这一方面表明其坚持行政法治的基本立场，另一方面也体现出中央和地方信息委员会在印度信息公开工作格局中的权重。
印度《信息权法》在规定立法目的的同时，对于立法目的还做了进一步的阐述。这些阐述内容十分重要，展示了印度对信息公开法律制度的理解、对信息公开制度功能的认识、制定信息权法的指导思想、对信息公开内在规律的把握。主要内容包括以下几点：第一，印度宪法确立了民主共和政体。第二，民主的基础是公众的知情。信息的透明，是民主体制正常运作、防止腐败、保证政府及其机构对民众负责的必要条件。第三，实际操作中，信息的公开可能与其他公共利益发生冲突，包括政府运转效率、宝贵财政资源的最优使用、敏感信息的保护等。第四，应当在民主理念优先的前提下，统筹上述相互冲突的各种公共利益。第五，总体而言，向公众提供他们希望获取的特定信息，是一个利大于弊的选择。
在法律原则方面，与多数国家信息公开法律一样，印度《信息权法》也没有对法律原则作出明确规定。
二、义务主体
印度信息公开的义务主体是各“公共机构”。关于“公共机构”，印度《信息权法》通过定义界定了四类主体。一是直接由宪法确立的或者根据宪法设置的机构、单位或自治组织。二是依据议会制定的法律设置的机构、单位或自治组织。三是依据邦议会制定的法律设置的机构、单位或自治组织。四是各级政府机构根据工作需要依据一定程序自行设置的单位。总而言之，就是根据宪法、法律在联邦层面和邦的层面设置的机构都属于信息公开义务主体。
仅从《信息权法》对作为信息公开义务主体—— “公共机构”的定义来看，印度信息公开义务主体范围较为宽泛，从联邦到地方，只要是宪法、法律和地方性法律所设立的公共机构，都属于信息公开义务主体范围。至于在印度究竟存在多少数量的信息公开义务主体，由于没有作进一步考察，本书无法给出进一步的考证结论。
三、信息公开客体
在确立信息公开客体方面，印度《信息权法》的做法较为独特。
首先，印度《信息权法》在总则中对“记录”做了定义，也就是说，印度信息公开客体，是以记录为载体的信息。在定义中，印度《信息权法》只是对记录的外在形态做了描述，如文件、手稿和档案，文件的缩微翻拍、复印件等，而没有对记录的内容做任何界定。
在对“记录”加以界定的基础上，印度《信息权法》又对“信息权”做了定义，即“指依据本法获取公共机构持有或控制的信息的权利”。
据此，印度信息公开客体，从“记录”和“信息”两个维度得以确定。与其他国家相比，印度《信息权法》对公开客体的这种界定是比较独特的。一些国家将信息公开客体从物理形态上加以限定，只有形成官方记录的信息，才是信息公开客体，比如瑞典；一些国家对信息公开客体不做任何限定，只要政府机关持有或掌握的，无论以什么形态存在，都属于公开的客体，比如英国；一些国家没有从信息的存在形态上对信息公开客体作出界定，但是从内容上定义信息公开的客体，如我国《政府信息公开条例》定义的“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息”；等等。这些做法各有优劣。要求作为公开客体的信息应当以一定物理形态存在，在实际中操作性更强，但是对公开可能构成一定限制；对作为公开客体的信息完全不做任何界定，虽然有利于最大限度地公开，但是实践中不好操作，特别是容易把咨询、质询、普通的沟通混入信息公开法律关系中，不必要地耗费公共资源；从内容上界定信息公开客体，有利于更加精确地指向信息公开的客体，但是缺点在于容易引发争议，对于某一信息在内容上是否属于信息公开客体，争议空间太大。相比较而言，印度《信息权法》对信息公开客体的界定，对各种做法的利弊权衡较为全面。
四、申请人资格及申请条件
印度《信息权法》对申请人资格没有做任何限制，其使用的立法表述是较为典型的“任何人”。这其中，任何人是否包括外国人，法律没有做排除性的规定，从实际操作的角度，由于申请人在提交申请时不需要说明身份，因此外国人申请信息公开并不存在法律上的障碍。
对于申请条件，印度《信息权法》明确了四项要求。一是语言要求，申请人需要以英语、印度语或者申请提交地的官方语言提交申请。二是申请渠道，申请应当向中央公共信息官、中央助理公共信息官、邦公共信息官、邦助理公共信息官提交，向其他官员或内设机构提交的申请，不符合这一渠道要求。三是费用缴纳，申请人在提交信息公开申请时，应当按要求一并缴纳有关费用。四是内容要求，申请中应当明确其申请的信息内容，以便公共机构能够查找并提供申请人所需要的信息。
关于申请提交的方式，虽然印度《信息权法》列举了诸如书面、电子通信等方式，但也明确规定申请人可以以口头的方式提交申请。因此，在申请提交方式方面，基本上没有任何限制。
值得注意的是，印度《信息权法》专列一条明文规定“申请人无须说明申请理由，也无须提供个人身份信息，但是公共机构可以要求其提供必要的联系方式”，这一条明文排除了申请人提供个人身份信息或者说明申请理由的义务，也就是说，任何人基于任何理由，都可以申请信息公开。
五、信息公开范围
印度《信息权法》在界定信息公开范围时，采取的是例外排除的立法模式，也就是说，除符合豁免条件的信息外，其他信息默认为应当公开的信息。
印度《信息权法》确立的豁免条件，一共十项。一是公开后将损害印度主权和领土完整，国家的安全、战略、科学和经济利益，以及国家外交关系或引发不法行为的信息。二是法院、裁判所明确禁止公开的信息，或者公开后可能构成蔑视法庭的信息。三是公开后将违反议会或邦立法机构的特权的信息。四是包含商业机密、贸易秘密、知识产权的信息，公开后将损害第三方市场竞争地位。五是基于个人间的私密关系而提供的信息。六是从外国政府秘密接收的信息。七是公开后将危及任意人员的生命或人身安全的信息，或者公开后将泄露配合执法或国家安全举措的信息源或秘密协作情况的信息。八是公开后将影响对违法者的调查、逮捕和起诉的信息。九是内阁文书，包括内阁部长、秘书长和其他官员的发言记录。十是与公共活动或公共利益无关，或者公开后将侵犯个人隐私的个人信息。除这十项豁免外，印度《信息权法》还专门另行规定了一条特别豁免，即“信息公开申请涉及侵犯申请人所在邦以外地区的人的知识产权的，中央公共信息官或邦公共信息官可以拒绝公开”。印度《信息权法》为什么要将这种情形作为特别豁免的情形，本书未做进一步考证。
显而易见，印度《信息权法》在划定豁免范围时，主要以公开后的危害后果为衡量标准，同时也以主体作为衡量标准，如外国政府秘密提供的信息、内阁文书等。值得注意的是，在危害后果的衡量标准方面，印度采取的是比较严格的界定标准，只有那些公开后“将”损害特定利益的信息才符合豁免条件，公开后仅仅“可能会”损害特定利益的消息，不属于法律保护范围。
在十项豁免中，前九项豁免与其他国家大同小异，第十项豁免较为独特。其独特之处在于，与公共活动或公共利益无关的信息，在许多国家的信息公开法律中，一般的处理方式是通过将与公共活动或者公共利益无直接关系的政府机构排除在信息公开义务主体之外，从而避免公共资源无谓地耗费在与公共利益无关的信息的公开方面。印度《信息权法》的这种处理方式，使得到底哪些政府机关属于信息公开义务主体范围这一问题，变得不那么重要和突出。这或许是印度《信息权法》的立法者为这一信息公开法律制度中的固有难题尝试给出的另一种解决方案吧。其具体效果如何，特别是与通过主体排除的方式解决这一问题的国家相比效果优劣对比情况，本书未做进一步考察，因而无法给出明确的评价结论。
当然，与多数国家的做法一样，印度《信息权法》中的豁免规定，其效力是授权性的，而不是禁止性的，对于符合豁免条件的信息，也可以公开。特别值得注意的是，印度《信息权法》对这一效力规则做了明确的规定，同时一并明确的还有《信息权法》优先于《保密法》的位阶效力，“如果公共机构认为公开后的公共利益大于可能受损害的应保护利益，则可以不受《1923官方秘密法》和本法有关豁免规定的约束而公开相关信息”。
六、信息公开程序
印度《信息权法》对于信息公开处理程序只做了一般性规定，没有设置特殊的程序。
信息公开申请的接收方面，申请人当面或通过信件、网络等途径，向各公共机构的公共信息官提交申请后，公共机构即启动处理程序。
公共机构收到申请之日起，应当在30日内处理完毕。如果相关信息事关特定人的生命和自由，处理期限为收到申请后的48个小时。如果信息公开申请需要转送给其他公共机构处理的，最初收到申请的公共机构应当在5日内转送给相应的公共机构，相应公共机构从收到转送来的申请之日起计算处理期限。信息公开处理期限可以中止，在公共信息官发出收费通知至申请人按照通知要求缴纳费用的这个期间，停止计算期限。关于超过期限未作处理的情形，印度《信息权法》做了一条非常重要的规定，即公共信息官未能在规定的期限内作出处理的，视为拒绝公开。
如果相关信息涉及第三方，且公共信息官倾向于决定公开的，应当启动征求第三方意见的程序。征求第三方意见的通知应当在收到申请之日起5日内发出，第三方应当在收到通知之日起10日内答复。启动征求第三方意见程序的，处理申请的期限相应延长至40日。第三方的意见只作为参考，不具有约束公共信息官的效力。如果第三方对于公开决定有异议，可以寻求相应的救济。
对于信息公开申请的收费，印度《信息权法》只是做了一般性的许可规定。具体的收费办法，由相关的公共机构自行制定并执行。
公共机构决定公开信息的，原则上应当以申请人所要求的方式提供信息，如果申请人所要求的方式可能过度耗费公共机构资源的，或者可能危害相关记录的安全和保存的，则无须受其约束。信息可以全部公开，也可以部分公开。对于残障人士，公共信息官有责任采取适当的方式予以协助。
如果申请人对于公共机构的处理决定不服，可以启动救济程序。
七、监督与救济
印度《信息权法》构建的监督和救济程序较为特别。
申请人未在规定期限内得到答复或者对各公共机构的公共信息官的决定不服的，可以在期限届满之日起或者收到决定之日起30日内，向该公共机构内部职级高于公共信息官的官员提起申诉。这一监督救济渠道类似于美国的申诉渠道。收到申诉的官员，应当在30日内处理完毕，延期最长不超过45日。
申诉后当事人还不满意的，可以在收到申诉处理决定后的90日内向信息委员会提出再申诉。信息委员会在调查过程中，享有《1908民事诉讼法》授予民事法院在案件审理中的同等权力，包括传唤相关人员，强制其提供证言或证词，以及责令制作相关文件；发布对证人或证明文件进行检查的命令；等等。也就是说，信息委员会在信息公开纠纷处理方面，具备与法院大体同等的权限。信息委员会的调查处理期限，也是30日，最长不超过45日。
八、工作机构体系
印度信息公开工作主要由分设在各公共机构内部的公共信息官具体负责。设在联邦政府的公共信息官，称为中央公共信息官，设在邦及以下政府的公共信息官，称为邦公共信息官。各公共机构还应当在下一级单位任命一名中央助理公共信息官或邦助理公共信息官，需要注意的是，助理公共信息官与公共信息官不在一个机构工作，不是简单的上下级关系，而是设在下级分支机构中的负责信息公开工作的官员，其职衔为助理，主要含义在于其职权范围仅限于接收信息公开申请并将申请转送给公共信息官，其自身无权处理该申请。
各公共机构的公共信息官，只负责信息公开日常工作，没有特殊的权限。各级政府也没有设立一个统一的信息公开行政主管机构，这与很多国家的做法不同。统一设置的信息委员会，其权力和职责不是信息公开的行政主管机构，而是监管机构。
印度《信息权法》赋予信息委员会的权责主要有：一是负责处理当事人就信息公开提出的申诉，并作出具有最终法律效力的处理决定；二是对公共机构及相关官员作出处罚决定；三是向同级政府报告并向社会发布信息公开年度报告。至于加强对公众的信息公开宣传、培训各公共机构的中央公共信息官或邦公共信息官等一般由信息公开行政主管部门负责的工作，印度《信息权法》交由各级政府负责。
九、其他
印度《信息权法》对于各公共机构主动公开并定期更新特定信息，做了明确规定。需要主动公开的内容，是各公共机构基本信息，如机构设置、职权和职责，官员和职员名单，每一名官员和职员的月收入，各内设机构分配的预算，为公众提供信息的场所设施情况，等等。印度《信息权法》对于主动公开的规定，吸收借鉴美国经验的痕迹明显。在其他国家的信息公开立法中并不多见。在确立应当主动公开的基本信息的基础上，印度《信息权法》还对各公共机构妥善地整理和保管所持有的信息、优化公开渠道、最大限度地便利公众获取信息等方面提出了原则性的要求。
与多数国家信息公开法律制度一样，印度《信息权法》也确立了年度报告制度。年度报告由信息委员会负责制作，向本级政府提交，本级政府收到年度报告后，向议会提交。但是，法律没有对年度报告的公开作出明确规定，虽然实践中这类报告都是公开的。
另一项较有特色的规定在于，《信息权法》实施的头2年，中央政府如果认为有的条款在实践中难以执行或者执行效果不佳的，有权修改相关条款。显而易见，这一规定着眼的是信息公开制度的实际效果，以及对于行政机关在信息公开方面话语权的尊重。