第三节　简要评论

从时间上看，巴西的信息公开制度出台较晚。从内容上看，巴西的信息公开制度确实建立在对既有制度成果的充分吸收借鉴基础之上。将巴西信息公开制度置于整个世界信息公开制度大背景中加以观察，可以得出以下几方面的初步结论：

第一，《信息公开法》与《政府信息公开条例》并行，开创了信息公开制度架构的新模式。

一般而言，一个国家的信息公开法律制度由一部单独的法律构成，其他相关法律作为配套或协同。巴西《信息公开法》，为行政、司法、立法三大权力主体确立了一个共同的信息公开制度基础，规定了一些共性的内容。在此基础上，针对最主要的信息公开义务主体——行政机关，《信息公开法》明确要求限期制定专门的配套规定，于是就有了《政府信息公开条例》。《信息公开法》从整体上管方向、管全局，《政府信息公开条例》具体管行政机关的信息公开。这种制度体系架构，一定程度上存在重复的问题，另外，这也未尝不是一种很好的尝试。特别是在差异化地处理行政机关的公开与司法机关、立法机关的公开问题上，这种制度体系架构可以算是对信息公开制度建设的一次重要探索。

与巴西这种做法类似的是墨西哥。墨西哥制定了统一适用于行政、立法、司法三类主体的信息公开法，也有一部专门适用于行政主体的信息公开法实施细则。但是，不同之处在于，墨西哥是在信息公开法中，针对行政、立法和司法的不同特点，做出不同的程序规定。简而言之，墨西哥信息公开法的主体内容，都是适用于行政主体的公开要求，其中一小部分内容，适用于立法主体和司法主体。墨西哥在信息公开法之外，另行制定信息公开法的实施细则，其主要目的不是为了在统一适用的信息公开法之外，专门针对行政主体信息公开问题立法，而是授权信息公开主管部门灵活处理行政主体信息公开工作中的细节性问题。将巴西与墨西哥相比较，巴西《信息公开法》的所有条文都同等适用于行政、立法和司法主体，墨西哥信息公开法中，绝大多数条文适用于行政主体，极少数条文适用于立法和司法主体。巴西《政府信息公开条例》是在统一的信息公开制度架构之下，基于行政主体在信息公开方面的特殊重要性，针对联邦政府三个分支中的一个分支专门立法，立足点是针对不同的主体确立特殊的规则。墨西哥信息公开法的实施细则，是就信息公开工作中的具体问题进行灵活处理的制度化举措，立足点是从原则到具体地对规则的细化。

除墨西哥之外，另一个可资比较的国家是俄罗斯。俄罗斯除了适用于行政机关的信息公开法，还有专门适用于司法机关的《获取俄联邦法院行为信息法》（联邦法律N 262－FZ，2008年12月22 日）。其虽然将法院纳入信息公开主体范围，但是采取的是分别立法的方式，而不是共同适用同一部法律。如果说墨西哥和俄罗斯的做法尚属立法中的常见做法，巴西的做法则属于典型的创新性做法。巴西在信息公开法律制度体系构建方面的做法，特别是其处理行政、立法、司法等主体信息公开问题的做法，目前尚不常见。这种体系构建模式是否代表信息公开制度未来发展方向，还有待进一步观察。本书认为，立法机关和司法机关的信息公开问题，似乎不应当成为信息公开制度构建中重点考虑的问题。立法机关的信息公开，似乎已经超出了法律的范畴，更贴近政治事项。司法机关的信息公开，似乎应当由诉讼程序法加以解决，正如政府的信息公开立法最初由行政程序法加以确立一样。

第二，信息公开法、保密法、隐私权法三法合一，以公开为主基调统领全局。

除行政、立法、司法三大主体的公开一体规范外，巴西信息公开法律制度在形式上的第二个突出特征是信息公开法、保密法、隐私权法三法合一。在《信息公开法》中，用了专门的一章规定定密权、保密期限、定密程序、解密程序、救济程序等事项；明文废止了此前的《保密法》；还规定了旧的《保密法》与《信息公开法》有关保密规定的前后衔接事项。与此同时，《信息公开法》和《政府信息公开条例》都用专章规定了个人信息的公开。个人信息的公开，就是隐私权法或者个人数据保护法的核心内容。据此而言，无论是从形式上，还是从内容上，巴西的信息公开法律制度，都可以称得上是信息公开法、保密法、隐私权法的综合体。

公开与保密，公开所蕴含的公共利益与个人隐私保护背后的个体利益，是信息公开法律制度所面对的两对核心矛盾关系。从一定程度上讲，各国信息公开法律制度，都是基于不同的观念、以不同的方式在处理这两对基本矛盾。美国既有单独的保密法，也有单独的隐私权法。墨西哥的信息公开法不涉及保密事项，但是专章规定“个人数据保护”事项。这两种模式大致代表了世界各国在处理公开、保密与个人信息三者关系方面的基本做法或者说基本模式。巴西的信息公开制度，在这两对基本矛盾的处理方面，独辟蹊径，做出了全然不同于以往的尝试，把三个法律门类整合成一个，并以公开作为这一综合性法律的主基调。

从具体的制度设计来看，公开这一主基调有着较为明显的体现。比如，定密机关和主管部门应当定期对国家秘密进行复查，如果没有按照要求定期复查的，默认解密公开；个人信息虽然原则上受保护，但是，特定情形下，可以越过对个人信息的保护直接公开；等等。这些内容，在传统的保密法和隐私权法中，都是不常见的。传统上，保密法以如何尽善尽美地保护国家秘密为基本准则，隐私权法以如何有力地保护个人隐私为指导原则。把保密法和隐私权法统一于信息公开法框架之内，以公开为基本价值取向，这也许就是这种三法合一模式的积极意义所在。

三法合一模式的深刻影响，不仅及于保密制度和个人信息保护制度，对于信息公开制度本身也有重大影响。巴西的信息公开制度，与通行的信息公开制度重要区别之处在于对公开范围的划定。巴西的不予公开事项，只有国家秘密一项，除国家秘密外，其他信息原则上都属于应当公开的范围。其他国家的豁免公开事项，除国家秘密外，还有或多或少的其他事由。把国家秘密确定为唯一的公开例外，这是巴西信息公开制度的重要特色。形成这一特色的主要原因之一，恐怕就在于这种三法合一的模式。

三法合一模式所带来的另一个不同，在于对定密行为的救济。一般而言，就行政机关来说，定密行为与其他行政行为有所不同，对于定密行为的救济是不太充分的。其主要原因，在于国家秘密的确定往往与国家核心利益密切相关，定密行为几乎就是国家行为，而国家行为是无法给予救济的。巴西的公开、保密、个人信息保护三法合一模式，把国家秘密作为信息公开例外事项。这种制度构建模式，使得定密行为更贴近于对信息公开范围的判断行为，而不是国家行为，从而降低了救济门槛。对于定密行为，公众既可以从信息公开的角度，对定密理由的合法性和正当性提出挑战，也可以抛开信息公开制度框架，直接对定密理由的合法性和正当性提出挑战。巴西信息公开法律制度中确立的这种救济渠道，与传统的保密法律制度和理念都有很大的不同，造成这种不同的深层次原因，恐怕也在于这种三法合一的模式。

第三，市民信息中心的设置。

巴西的《信息公开法》和《政府信息公开条例》要求各行政机关单独设置市民信息中心，作为信息公开工作的对外窗口，负责且只负责接收、登记、转办信息公开申请。多数国家的通行做法是，在行政机关内部指定或专门设置信息公开工作机构，主要负责履行信息公开各项法定职责，兼顾对外窗口的职能。

设置专门的对外窗口，有着显而易见的优势。比如，更加便民，公众可以与行政机关面对面；更加专业，无须对不特定的公务员群体投入巨大的培训成本，也不会出现信息公开申请被其他部门收到后被忽略或者被不当处置的问题；更重要的是，更加高效，市民信息中心可以通过长期的积累，整合本机关各类信息，能够快速地将已经公开过的信息直接向申请人公开，减少进入处理程序的信息公开申请数量，提高信息公开工作效率。提高信息公开效率，这也许是设置市民信息中心这种专门的窗口机构所带来的最大好处。巴西的这种做法不是首创，日本等国家有类似做法。但是，将市民信息中心的设置法定化，这是巴西超出日本等国家之处。

当然，强制要求各行政机关都设置市民信息中心，也有一定的不足，这种一刀切的做法可能造成大量的人力物力的闲置。对于不同的行政机关，公众的信息需求是不一样的。从美国等国家的经验看，信息公开申请的集中度非常高。绝大多数信息公开申请，集中在少数几个核心部门，如国土安全、社会保障、公共卫生、劳动就业等。其他多数行政机关，并没有多少信息公开申请。对于这些行政机关而言，统一设置对外办公的市民信息中心，无疑会带来一定程度的资源闲置问题。美国从2007年修改《信息自由法》，在国家档案记录局设置政府信息服务办公室[3]，该办公室所做的一项重要工作，就是推动设立统一的信息公开对外窗口，集中接收公众对各部门提起的信息公开申请。这种相对集中的办法，既能够发挥专门机构的优势，也能在一定程度上避免有限的公共资源的闲置问题。

第四，四级申诉体制。

巴西在信息权的救济方面，确立了四级申诉体制，其中，前两级申诉在行政机关内部，后两级申诉跳出原行政机关，分别由总审计长办公室和信息复审委员会实施，具有一定的外部性，但与司法救济相比，四级申诉都属于内部救济。

巴西构建的这种程序冗长的内部救济体制，代表着信息公开制度的发展趋势。也可以说，它是信息公开制度这方面的发展趋势的一个例证。信息公开法律制度确立之初，司法救济是其最核心的要素，是否对信息公开行为进行司法审查，是法治化的信息公开行为区别于以往主动性、随意性信息公开行为的核心标志。在人们最初的认知中，司法救济是保障信息公开权利的最有力、最有效的途径。但是，随着信息公开实践的深化，人们越来越发现，信息公开与其他法律领域很不相同，司法救济是最有力的救济渠道，但对于信息公开而言，却不是最有效的救济渠道。特定信息有没有、能不能公开，更多地依赖于行政机关的裁量，法院在多数情况下无能力也无权力进行裁量。司法的边界，一般止于法律所划定的信息公开范围边界。而信息公开法律对于边界的划定，只能是保基本、保底线[4]。在信息公开制度确立之初，司法救济被高度推崇可以理解。随着信息公开的深化，司法救济的局限性日趋显现，行政机关自身提供的内部救济，对于信息公开权利的保护，日趋显现出更加高效、更有实效的一面。因此，行政机关内部救济，在越来越多的信息公开法律制度中得以确立。

当然，行政机关内部救济的局限性也很明显，那就是自己做自己的法官，不那么容易得到信任。为了避免这一内在弊端，人们开始为行政机关内部救济设置越来越冗长的程序流程，通过程序，消除分歧，化解不满，努力达成更为理想的处理结果。巴西为信息公开争议设置多达四级的申诉机制，其主要原因恐怕就在于此。

第五，一些具体的规定值得重视。

巴西信息公开制度中，有一些具体制度设计，与通行的传统信息公开制度设计模式有所不同。考虑到巴西信息公开法律制度出台晚，是在充分吸收借鉴其他国家制度建设成果基础上确立的新制度，因而，这种不同格外值得重视。

一是关于涉及第三方信息的处理程序。一般而言，多数国家信息公开制度中，都会对涉及第三方的信息，确立征求第三方意见的程序。有的征求第三方意见程序设计得还比较复杂、完善，如印度的《信息权法》。有的虽然没有具体规定相应的程序，但也明确授权有关机构另行规定，如英国《信息自由法》。无论详略，第三方意见征求程序，已经成为多数国家信息公开制度中必备的内容。巴西信息公开制度中，没有对涉及第三方信息的处理程序作出规定。显而易见，这并不是疏忽或者说对信息公开制度研究不够而导致的。更可能的原因，是不再把第三方信息特别对待。征求第三方意见程序在信息公开制度中的缺失，有着内在的必然性。行政机关获取相对人的信息，往往是行使公权力的结果。行政机关与第三方的关系，不是民事契约关系。在公权力法律关系中，不能完全按照对等的思路考虑问题和设计规则。因此，征求第三方意见程序的确立，与公权力法律关系的基本属性是有所背离的。虽然在征求第三方意见程序中，往往会授权行政机关基于公共利益直接决定公开，但是，这种征求第三方意见程序设置本身，就体现了以不公开为常态、公开为例外的思想，与信息公开制度的基本价值取向也有所背离。本书认为，巴西取消征求第三方意见程序，体现的是公权力关系基本属性与信息公开制度基本价值取向的回归，是对信息公开制度内在规律认识的深化，其导向是积极的。

二是增加了大量程序性处理方式。对信息公开申请的处理结果，要么公开，要么依据豁免条款不予公开，这是信息公开制度的常态。随着信息公开实践的深化，一些滋扰性申请不同程度地干扰了正常的信息公开工作秩序，因而在绝对化的公开与不公开两大类处理方式之外，也催生了一些程序性的处理方式。最初，程序性的处理方式，只存在于信息公开实践中，而没有确立在法律中。比如，美国在公开与依据九项豁免不予公开之外，还有多达15种的程序性处理方式[5]，如信息不存在、信息非本机关掌握、信息公开申请不适当、重复申请、无法联系上申请人等。后来，随着非正常申请问题越来越突出，新制定信息公开法律制度的国家，开始把一些程序性处理方式在法律中加以确立，如英国《信息自由法》规定，滋扰性申请不予处理。巴西的信息公开法律制度比英国晚11年出台，在这方面有了更大的发展。其确立的程序性处理方式，多达4类，即所申请信息范围过于宽泛的、信息公开申请所提的请求不合理的、需要行政机关额外处理信息的以及所申请信息已经主动公开的。对信息公开申请的程序性处理，从事实行为发展至法定处理方式，巴西在这方面再一次展示了信息公开制度发展的一个重要趋势。

三是主管部门的职责较重。巴西赋予了信息公开主管部门较为丰富的职责，使其在信息公开工作中有能力也有责任发挥更重要的作用。比如，总审计长办公室依法应当发布信息公开申请表格格式文本、开展信息公开专业培训、发布信息公开相关统计信息、向国会做年度工作报告等。在法律中赋予主管部门较为丰富的法定职责，代表着巴西对于信息公开制度内在规律的又一项探索成果。信息公开的好坏，更多地取决于行政机关的自觉自为，司法等外部监督收效甚微。而行政机关的自觉自为，不能完全依赖于行政机关的觉悟，而应当通过设置一个强有力的信息公开主管部门，并赋予其监督、促进信息公开法律落实的法定职责，以强化信息公开的内生动力。巴西的做法，体现的正是这一发展趋势。