二

如何理解和把握各不相同的信息公开法律制度，一些专注于政府透明度建设和信息公开制度推广的国际非政府组织做出了一些尝试。

2010年的9月28日即所谓的“国际知情权日”，两个名为“透明欧洲（Access info Europe）”和“法律与民主中心（Centre for Law and Democracy）”的非政府组织联合发布了一套用于统一评判各国信息公开法律制度的指标体系，从2011年开始，这两个机构依据这套指标体系，陆续对全球100个信息公开法律制度进行逐一评估，并给出了精确的分数和排名。从世界范围看，这套指标体系是目前最受关注、影响最大的信息公开法律制度框架分析系统，在网络上公开发布。根据这套指标体系，信息公开法律制度可以从7个方面、以61个具体指标加以观察、分析、评估。这7个方面以及相应的分值权重如下[4]：项目分值：1.知情权的确立（Right of Access）6；2.信息公开范围（Scope）30；3.申请程序（Requesting Procedures） 30；4.豁免与拒绝（Exceptions and Refusals）30；5.救济（Appeals）30；6.处罚与保护（Sanctions and Protections）8；7.促进措施（Promotional Measures）16；总分150。观察评估不同国家信息公开法律制度的另一个重要项目，是由“隐私国际（Privacy international）”这一国际非政府组织完成的“全球信息公开法概述”。最新版本的全球信息公开法概述发布于2006年，涵盖69个国家的信息公开法律制度[5]。在其发布的概述报告中，对每个国家的信息公开法律制度从9个方面、以平均2页的篇幅进行介绍。“隐私国际”用来介绍各国信息公开制度的9个通用要素分别是：“公开主体（Types of Bodies Covered）”、 “公开内容（What is Accessible）”、 “申请人（Who Can Ask）”、“豁免（Exemptions）”、“救济与监管（Appeals and Oversight）”、“处罚（Sanctions）”、“主动公开（Affirmativ Publication）”、“电子化公开（E－FOI）”、“检举（Whistleblowing）”。

本书对于信息公开法律制度的通用框架和基本要素的确立，借鉴了上述国际非政府组织的研究探索成果，同时，也考虑了我们中国的法律思维、法律语言体系等，特别是考虑了信息公开法律制度在我国的具体构建、人们已经形成的固有认知等因素。本书认为，信息公开法律制度通用框架的构建与基本要素的设定，从另一个角度来看，也是对信息公开法律制度与其他法律制度之间最核心差异因素的发掘。也就是说，是哪些要素使得信息公开法律制度不同于其他法律制度。如果能够分析清楚这些差异因素，我们就能内在地理解和掌握信息公开法律制度，从而描绘出其通用框架和基本要素。发掘信息公开法律制度的核心差异因素，可以从两个主要方面入手。

第一个方面，是信息公开法律制度从无到有这个过程转换所产生的差异性因素。

信息公开法律制度的落脚点在于“信息公开”。“信息公开”最初是作为日常用语而存在的。作为日常用语，它的含义既不言自明，又难以捉摸。“信息公开”是由“信息”和“公开”两个词组成的，而这两个都是既易于理解又难以定义的词汇。就“信息”而言，正如学者专门考察信息的含义时所指出的，“信息在日常生活中处处可见，而且现代人越来越离不开信息。但是，很少有人能够给信息下一个清晰的定义。……关于信息的概念，不同学科有不同的认识和观点，即便是同一个学科之内，对信息的内涵与外延的界定也各有差异”[6]。也就是说，什么是“信息”，不同学科的理解千差万别，各有其合理的侧面。即便抛开对它的定义，仅从其存在形态看，“信息”也是一个超级多面体的存在。它的内容无法穷尽，任何事物，只要能够为人们所识别，它就构成信息；它的计量单位几乎可以无限分割，从一个图书馆、到一个学科门类、到一本具体的书籍、到若干个章节、若干个段落、若干个文字、若干个笔画……它的载体多种多样且处于不断发展之中，从最早的结绳记事，到甲骨文、锦帛、竹签、青铜鼎、纸张等文字记载形式，再到现代的电媒、光媒等形式，甚至一些行为动作如人的行为举止乃至面部表情，都可以作为信息的载体。就“公开”而言，其方式、范围、程度等，也都多种多样，无法准确描述。大到国务院总理向全国人民代表大会作工作报告，小到菜市场摊主挂出简陋菜价牌；昂贵的如跨国企业在全国性媒体发布广告，便宜的如走街串巷的磨刀工大声吆喝招揽生意；广泛的如告全党全军全国各族人民书，狭窄的如政务公开中“对群众、企事业单位公开和对本机关干部职工公开”[7]。

从日常的“信息公开”，发展至政府的“信息公开”，是信息公开法律制度出现的一个决定性步骤。“信息公开”的含义如此宽泛且变动不居，以至于它在日常生活中一般不被作为一项专门的事物加以对待。但是，当涉及政府的信息公开时，情况则有所不同。一方面，政府总是有公开特定信息的需求，如法令的公布、特定的价值观的宣示等。另一方面，政府也或多或少地要担负对民众公开一定程度信息的责任，如有时迫于外界压力发布安民告示等。与日常话语体系中的“信息公开”相比，政府的信息公开有三个方面相对确定。一是公开的主体确定，就是政府对社会公众的公开。二是公开的内容相对确定，政府公开的信息，总是与政府活动有关的信息或者说政府所持有的信息。尽管与政府活动有关的信息本身也是一个较为不确定的范畴，但相比较于日常的信息范畴，政府所持有的信息范围要确定得多。如果伴之于政府行为的规范，政府所持有的信息的范畴将更加确定。三是信息的载体相对确定，一般都是书面载体。

尽管政府的信息公开行为存在三个方面的确定性，但是，在专门规范信息公开行为的法律出现以前，政府的信息公开行为最突出的特征还是高度的主观随意性。公开什么、何时公开、以什么方式公开，主要取决于政府而不是受众的需求和目的。公众基于对特定信息的需求向政府请求公开的，其请求能否得到满足完全取决于政府的意愿，没有任何规范、确定的渠道能够对政府的决定提出挑战。随着民主政治的发展，信息公开从一般性的行为，转变为受法律约束、以义务为基本属性的专门性行为，信息公开法律制度随之出现。信息公开法律制度的出现，对“古已有之”的信息公开做了根本性改造。法制化的信息公开，有许多方面与法制化之前的信息公开不同。比如，公开对象特定，这就有一个申请程序的问题；公开时间要求更明确，这就有一个期限限制的问题；应当公开不公开的，这就有一个监督救济的问题；等等。这些要素，就是信息公开法律制度所应当具备的独特要素。

第二个方面，是信息公开法律制度区别于其他行政法律制度的差异性因素。

作为一项专门的法律，其区别于其他法律的特殊性制度安排，也构成信息公开法律制度的基础要素。例如，在立法目的方面，每一类法律所承载的功能是不一样的，信息公开法律制度与其他法律的立法目的当然有所不同，因此，立法目的就构成解构和阐述信息公开法律制度的基础因素之一；在申请人资格方面，与行政许可、行政复议等法律关系一般所要求的直接利害相关性不同，信息公开的申请人资格一般没有限定利害相关性；在收费方面，其他法律所确立的一般性公共服务，通常不收取费用，信息公开法律制度所确立的信息公开服务，一般都要收取费用，收费标准、费用减免标准等，也都有着与其他法律显著不同之处；等等。

基于这两方面的考量以及对多国信息公开法律制度的考察比较，本书拟将信息公开制度分解为八个通用要素和一个差异性的“其他”要素。分述如下：

（一）立法目的与原则

立法目的，实际上也就是对一项法律制度所设定的预期功能。不同法律所承载的功能是不一样的，因此其立法目的也是不一样的。比如，行政处罚法的立法目的，一是授权，即授予特定行政主体实施特定种类行政处罚的权力；二是规范，主要是通过程序控制，规范行政处罚权的行使；三是维护公共利益和社会秩序。预算法的立法目的，一是健全预算管理，二是加强国家宏观调控、保障经济和社会的健康发展，等等。信息公开法的立法目的，是信息公开法区别于其他种类法律的核心要素之一，因此，可以将其作为信息公开法律制度框架的要素之一加以确定。

对于立法目的，多数国家和地区的信息公开法律制度会在总则性条款中加以明示，如监督政府行为或强化政府责任、保障民主、限制权力、防治腐败等。也有一些国家和地区的法律制度中没有明示其立法目的，但是，可以从立法背景资料或者整部法律的倾向中间接得知其立法目的。如美国联邦《信息自由法》没有在条文中明示其立法目的，但是在国会审议报告、总统声明等背景素材中，对立法目的做了明确的阐述。以立法目的为要素的考察，最终落脚到两个问题，一是是否在条文中直接规定或者在其他背景素材中间接确定其立法目的，二是其设定的立法目的，与其他国家信息公开制度立法目的的共性何在，特性又何在。通过共性，可以形成对信息公开法律立法目的与功能设定的一般性认识，通过个性，可以拓展和深化对这一问题的认识。

信息公开法律制度的原则，是一个较为特殊的问题。一般而言，公开透明本身就是其他行政法的原则之一。对于信息公开法律自身，其原则的设定有一定的特殊性。作为一个尚处于发展中的法律类别，信息公开法的原则的设定还处于摸索、探索过程中。不同国家和地区对信息公开法律的原则的设定，存在较大的区别，有的没有设定，有的虽然有一些规定，但是似乎不能很贴切地体现信息公开法律的内在特征。通过对多国和多地区的横向比较，可以初步展示出信息公开法律制度在原则方面的整体探索进展状况。

（二）义务主体

义务主体，是信息公开法律制度区别于其他法律制度的又一个重要方面，也是法制化之前和法制化的信息公开之间的重要区别之一。法制化之前的信息公开，不存在确定的义务主体，是否公开、何时公开、公开什么内容，完全取决于政府自身的需要和决定。与其他法律相比，一部法律涉及的法定职责承担主体，一般而言仅为一个或者少数几个特定的主体。比如，维护公共安全的义务主体，一般限于警察机关，比如我国110报警出警义务主体，一般是公安机关；市容市貌维护的义务主体，一般是城市管理执法机关，等等。但是，信息公开法律制度则不一样，其设定的义务主体几乎涉及所有的政府机关。这种特殊性，使得信息公开法律制度区别于其他法律制度，也成为信息公开法律制度框架的又一个基础要素。

信息公开义务主体的具体范围，各国之间存在较大的差异性。这种差异性，首先表现为各国政府机构设置的差异，如果简单地从名称来横向比较，不同信息公开法律几乎没有可比性，因为没有两个国家的政府机构设置是完全一样的。其次表现为义务主体范围的宽与窄之分，有的国家将信息公开义务主体范围划得很宽，几乎涵盖全部的政府机构，有的则划得相对较窄，只包含那些履行行政管理职责、外部性较强、与社会公众权益直接相关的政府机构，立法、司法以及不具有外部性的行政类机构都排除在外。最后表现为义务主体范围划定方法的区别，有的国家是直接列表，一一列明信息公开法所约束的公开义务主体范围，比如英国；有的国家是通过概括式列举，大致划定一个义务主体范围；有的国家则是通过概念界定划定义务主体范围，如美国联邦《信息自由法》就是通过借用“机关”的定义，确立信息公开义务主体的大致范围，等等。差异性中存在一般性。通过上述三方面差异性的比较，可以初步得出多数国家在确定信息公开义务主体方面的一些共性做法。

（三）信息公开客体

信息公开客体，是指依据信息公开法有权获取的、政府机关依法应当应申请人的申请向其提供的标的物。信息公开客体之所以构成信息公开法律制度框架的基础要素，主要是基于法制化之前和法制化信息公开之间存在的区别。没有法律约束的信息公开，公开内容无所不包、无所限制，既可以是过去的信息，也可以是现在的信息，还可以是预报式的未来的信息；既可以是一个特定的书面文件，也可以是一段口头表态，还可以是领袖人物的一个举动所传达出的信息；等等。法制化之后的信息公开，由法律的确定性这一内在要求所决定，对信息公开客体的确定性要求更高。从法律可操作性的层面看，那种动态的、不确定的信息显然难以纳入法律规范范畴，适宜作为公开客体的，往往是那些已经形成的、形诸文字的客观记录。因此，主要是从法制化之前与法制化的信息公开之间的区别而言，信息公开客体构成信息公开法律制度框架的基础要素。

对于信息公开的客体，不同信息公开法律制度之间的具体表现差异较大。比如，有的国家信息公开法律未对客体做明确界定，或者仅以宽泛的“信息”概念指代；有的国家则对信息公开客体做十分严格的限定，如瑞典将信息公开客体限定为“官方文件”，即公共机关持有且符合该法关于“收到”或“完成制作”标准的文件；有的国家对信息公开的客体不做明确界定，但是通过与其他法律的协同执行，对信息公开客体做了应有的限制，如美国联邦《信息自由法》对作为信息公开客体本身的“记录”并没有直接做出定义，但是在具体执行过程中，通过《记录处理法》等的协同，将应当公开的“记录”限定为行政机关过往行为所形成的客观记录，排除了动态的、需要重新制作加工的信息。在种种不同的规定之间，是否存在共性的特征，则需要进行广泛的比较。

（四）申请人资格及申请条件

信息公开申请，在申请人与政府机关之间构建起具体的法律关系。一般而言，在具体的法律关系中，作为一方主体的申请人，需要具备一定的资格，并满足一定的行为条件。但是，信息公开法律制度区别于其他绝大多数法律制度的一个方面，就在于其对申请人的资格及申请条件的限制方面，在法理层面不应当限制，在具体操作层面又难以限制。因此，申请人资格及申请条件，是信息公开法律制度的鲜明特征之一。多数国家和地区的信息公开法律制度对申请人资格未作明确限制。有的国家基于各种原因，在其信息公开法律制度中对申请人资格做了各种各样的限制，但是与一般法律的限制也有很大的不同。对申请人资格的限制，究竟能够划定到何种程度，哪些限制才是可行的?各国做了不同的尝试，给出了各不相同的答案。种种不同背后的相同之处是什么?相同背后所隐含的信息公开申请人资格方面的基本原理和准则是什么?这些都是信息公开法律制度一般规律的重要内容。

申请条件也是如此。有的国家设定得较为严格，有的设定得相对宽松，有的则没有设置条件。通过多个国家和地区的比较，可以大致看出总体的倾向性选择。

（五）信息公开范围

前已述及，信息公开范围是信息公开法律制度之间区别最大的内容。不同国家和地区的信息公开法，对信息公开范围的规定，可谓截然不同。这主要是由各国不同的国情所决定的。通过信息公开范围要素加以比较的，是不同信息公开法对范围划定的宽与窄、划定的模式、划定的方法等共性内容，以此比较不同国家之间在信息公开范围上所采取的共性做法，以及从中可以归结出的一般性规律。

（六）信息公开程序

从其历史本源追溯，信息公开法属于典型的行政程序法。世界上第一部真正意义上的信息公开法，是作为美国联邦行政程序法组成部分的《信息自由法》。因此，程序是信息公开法律制度最核心的内容，是最能体现信息公开特点的内容。一般而言，信息公开法律制度本身，并不涉及实体性问题，如赋予某行政主体对外的权力，或者对行政相对人施加特定的义务。它规范的主要是信息公开法律关系的程序性事项，即申请人以何种程序提交申请，行政机关以何种程序处理申请，发生的争议以何种程序判断是非，等等。即便是对信息公开范围的划定，其内容也是程序性的，而很少做出实体性的明确规定。正如美国联邦政府总检察长在1967年就《信息自由法》规定的九项豁免事项所声称的那样：“国会也知道，特定信息是否公开的问题，无法通过在法律中对信息作详细列举归类的办法解决，而只能由熟悉这些信息的行政官员根据具体情况逐一裁量。国会从未试图在立法中提供一个能够完全自动解决所有的信息是否公开的问题的公式，公开与否的具体判断有赖于行政机关来做出。实际上，由于政府信息的内容实在太多太杂，在立法上建立这么一种公式也是不可能的。修改后的法律，采取了列举九类豁免条款的方法解决这一问题。这九类豁免条款，为行政机关具体判断哪些信息不予公开提供了一个决策的框架。”[8]所谓的决策框架，实际上就是衡量公开与不公开的程序安排。

大体而言，信息公开程序包括一般程序和特殊程序。一般程序包括申请的提交与接收、申请的审查、期限、处理决定的形式要求、收费等，这些是作为信息公开法律制度一般都应当具备的程序内容，当然，在具体内容上，不同国家之间在详略、宽严等方面存在广泛的差异。特殊程序是各国信息公开法律制度中，为了解决各自特殊的、与信息公开法律关系密切相关的问题而设置的一些程序性规定，有的国家有，有的则没有。比如，美国为了解决日趋严重的信息公开申请积压问题，在1996年修订《信息自由法》时，新增加了“合并处理程序”、 “多轨办理程序”和“加急办理程序”三个特殊程序；德国为了更好地平衡信息公开与第三人权益保护，在《信息自由法》中以专门的一节规定“涉及第三人的处理程序”；等等。这些特殊程序规定，针对的是各国在信息公开中的具体问题，特征明显，但是涉及的都是信息公开法律关系，都属于信息公开程序这一大的范畴。

（七）监督与救济

信息公开行为的监督，其特殊性在于较为侧重政府系统内部层级监督，即普遍地在政府系统内部构建起专门的法律实施监督体系。这种对内部层级监督的侧重，是由信息公开法律制度的特殊性所决定的。从法理上讲，法律对于政府的信息公开义务只能做有限度的规定，而政府拥有的信息多种多样、数量巨大。受立法内在规律的限制，信息公开法律制度只能在抽象的基础上对信息的类别做出界定，而不可能事无巨细、详略兼备。因此，信息公开法律制度与其他确立政府公共服务责任的法律一样，只能做到“保基本、保底线”，将最低限度的权利义务框架确立起来。在这一最低限度之上，信息公开状况的好坏，更多地取决于政府的主动作为。信息公开法律制度的这一内在特征，在美国《信息自由法》的发展历程中有过典型的例证。从1996年的克林顿政府时期到2007年的小布什政府时期，美国《信息自由法》未作任何修改。但是，克林顿总统及其任命的总检察长分别发布的信息公开专题备忘录，首次提出了鼓励“自由裁量公开”的理念，并要求各机关以法定公开义务的上限作为信息公开工作的边界。这两份专题备忘录极大推进了美国联邦政府的公开透明化。布什政府上台后，人们普遍感到美国联邦政府的信息公开状况发生了极大的逆转，主要原因就在于2001年小布什政府的总检察长发布的信息自由法专题备忘录，其中，旗帜鲜明地一一反对克林顿政府各项推进信息公开工作的政策，甚至明确宣称各机关应当“限制自由裁量公开”，等等。[9]

当然，在内部监督体系的构建方面，各国信息公开法律制度的具体规定既有共同之处，又各有自己的创新。

信息公开的监督，除侧重内部监督这一明显特征外，还有另一个突出特征，那就是注重通过年度工作报告向代议机关乃至全社会报告信息公开状况，从而形成一种外部监督。信息公开年度报告制度由美国首先创设，主要是向国会的报告，同时也向社会报告，报告内容不断丰富细化。自美国之后，世界多数国家信息公开法律制度都普遍确立了各自的信息公开年度报告制度，尽管在报告频率、报告内容等方面各不相同，但是其基本理念和目标是大体一样的。

信息公开的救济，在一些国家的法律体系中，也展示出一些特殊的属性。总结起来，信息公开救济制度的特殊性，体现为两个方面。第一，从法制化前后的信息公开对比的角度来看，可诉诸法院的制度设计，是法制化的信息公开与法制化之前的信息公开之间最大的区别。所谓法制化，其核心含义就在于“法定职责必须为”，如果不作为，将受到司法制裁。而法制化之前的信息公开，更类似于新闻宣传，是否公开、何时公开、公开什么、以什么方式公开，完全取决于政府的意愿。第二，从信息公开与其他行政领域对比的角度来看，一些国家的信息公开法律制度中，会对信息公开救济程序做一些特别规定，特别规定的特别之处，体现在审理期限、审理方式、判决类型等方面，如，信息公开案件往往要求更短的审理期限、符合特定秘密保护要求的审理方式、更丰富多样的判决类型，等等。

（八）工作机构体系

信息公开制度出现之初，一般没有设置专门的工作机构体系，具体的工作由各行政机关顺带办理。随着信息公开日趋专业化，更重要的是，人们越来越认识到，信息公开的推动力主要来自于行政系统内部，因而，越来越多的信息公开法律制度中开始确立专门的工作机构体系，不仅有专门的官员职位，不少还有专门的工作机构，使得信息公开工作机构成为一个自上而下完备的体系。

不同信息公开法律制度确立的工作机构体系存在很大的不同。这一方面取决于信息公开适用范围的差别，如联邦制与集中制国家之间的差别。另一方面，也取决于一个国家具体的国家机构的设置情况，如司法权与行政权的配置状况、行政权内部职能分配与机构设置状况等。此外，还取决于一个国家对待信息公开的态度和公开透明的现实基础，态度较为恳切的、现实基础较好的，能够容纳更强有力的信息公开专门工作机构，反之，则很难真正构建一个独立的、有权威的信息公开工作机构。总体而言，信息公开专门工作机构体系的设立，目前还属于一个比较新的领域，多数国家的探索还刚刚起步。即便是美国，也只是从2007年开始大规模构建专门的信息公开工作机构体系，大体从2009年才正式开始运行。[10]因此，对不同信息公开法律制度在工作机构设置方面的比较，更主要的目的在于开阔眼界，还难以总结出特别明显的规律性的认识。

（九）其他

信息公开法律制度，与一国的政治体制、法律体系、政府职能、历史传统、社会心理、发展阶段等联系最为紧密，是最需要做到普遍性与特殊性有机统一的法律类别。从这个角度来看，信息公开法律制度是普遍性最突出的法律门类之一，同时又是特殊性最突出的法律门类之一。即便人们认可并主动借鉴世界上存在着的普适性的信息公开制度模板，但是各国在构建自己的信息公开法律制度时也不可能全盘照搬，有大量需要具体处理的特殊性问题。比如，以美国为代表的信息公开法律制度模板，它只适用于联邦机关，对于单一制国家需要处理的中央和地方同步实施的信息公开问题，则缺乏经验；它建立在英美法系的制度背景之下，司法权与行政权的关系，与大陆法系的制度背景有着很大的不同，对于大陆法系国家而言，在涉及司法权与行政权的问题上，需要结合本国的大的制度背景做一些特殊性处理；等等。

正是这些需要特殊处理的问题，推动了世界各国信息公开法律制度的不断创新。特别是21世纪出台的信息公开法律制度，创新的内容层出不穷。这些创新，有些完全是仅适用于一国、一时的制度设计，有些则体现了对信息公开内在规律的思考与探索，对信息公开制度的改革与发展有一定理论价值，对其他国家有一定的借鉴意义。对于后一部分内容，本书将其列入“其他”一类，努力完整地呈现各国在信息公开制度发展方面的探索成果。