四、规范权力运行，强化市场配置资源的决定性作用

2013年11月12日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》研究做出全面推进依法治国的重大决定。根据这些纲领性文件，国土资源部始终从规范国土资源市场秩序的政府职能出发，扎实开展工作，在简政放权、宏观调控和科学监管等方面取得了进展，政策效果日益显现。为了进一步充分发挥市场配置资源的决定性作用，国土资源市场领域仍须进一步完善，针对存在的问题努力完善国土资源市场运行机制。

（一）简政放权，严格规范行政审批行为

落实简政放权和规范行政审批是充分发挥市场作用的制度条件。近年来，国土资源部在取消、下放行政审批事项和严格规范行政审批行为方面开展了大量工作。

（1）取消和下放行政审批事项

2013年以来，在国土资源部原有56项行政审批事项中，经国务院决定取消和下放30项，减少比例达54%，在国务院各部门中位于前列。截至2015年底，国土资源部非行政许可审批事项已全部清理完毕，现有行政许可事项12项，政府内部审批事项10项，其他权力清单事项5项（其中新增的1项由林业局调整至国土资源部）。

在全面清理非行政许可审批事项的基础上，国土资源部紧紧扭住那些制约经济发展、束缚企业活力、腐败寻租易发多发的事项，继续取消和下放含金量高的行政许可事项。在“政府端菜”的同时，国土资源部在门户网站上开辟“推进国土资源简政放权放管结合优化服务进行时”专栏，集中发布国土资源部现有的行政审批事项清单等，晒出“菜单”，方便“群众点菜”，受到了基层和群众的普遍欢迎。

与此同时，国土资源部积极组织专家加强论证甄别，全面清理中央设定地方实施的行政审批事项。根据国务院审改办有关要求，国土资源部政策法规司正在组织力量，全面清理法律法规以及中央以其他形式设定地方实施的行政审批事项，并逐项提出处理意见。经反复协调论证，拟取消一批国土资源管理领域的中央指定地方实施的审批事项，待国务院审定后向社会公布。

此外，国土资源部正认真落实《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）有关要求，全面梳理行政审批涉及的中介服务事项和技术性服务事项，逐项提出了行政审批涉及的中介服务事项的清理意见，清理结果待国务院审定后向社会公布。

（2）严格规范行政审批行为

按照国务院审改办统一部署，国土资源部严格对照行政许可法和国务院关于简政放权、优化服务的要求，对所有行政审批事项逐项编制新版服务指南和审查工作细则，进一步优化审批流程、减少申报材料、简化审批环节、压缩办理时限。

为杜绝以往群众办事乱碰乱撞，不知找哪个业务单位的现象，避免群众办事来回折腾，国土资源部大力推进“一个窗口”集中受理。目前，国土资源部已经将行政审批事项纳入政务大厅集中受理；同时，开通咨询和监督投诉电话，为申请人提供咨询服务，接受社会监督。

与此同时，国土资源部积极优化和改进服务，创建优质高效的政务大厅服务窗口。具体体现在以下六个方面：

一是构建快速服务通道。发挥国土资源系统部、省、市、县和乡镇国土资源所五级协同作用，保障国家基础设施投资项目及一些重大项目的报件及时接收。二是开通矿业权延续登记提醒服务。自2015年4月1日起，正式向矿业权人提供延续项目办理提醒服务，对由国土资源部审批登记（放射性矿产除外）并于120天内到期的勘查许可证、采矿许可证采取统一在国土资源部门户网站以公告的方式进行提醒。三是主动公开行政审批事项目录及有关信息。出台了《行政审批信息网上公开查询内部管理办法》，开通行政审批事项公开查询系统。四是完善专业化、标准化的服务体系。制定了《国土资源部政务大厅窗口服务审查细则》《便民服务十措施》《廉洁自律五不准》等规章制度，修订了《受理通知书》、《行政审批服务规范》和《满意度评价表》。五是积极完善和推进国土资源部电子政务大厅建设。在国土资源部门户网站开通“政务大厅”栏目；同时，建设覆盖各项审批事项的行政审批办理系统。六是不断提升政务公开水平。围绕政府信息公开目录，及时公开政府信息；完善地政、矿政办事服务，实现多项业务的在线办理，网上办事便捷程度不断优化；畅通网上互动渠道，建立“部长信箱”，社会公众可以网上咨询、建议和投诉。

（二）调控政策延续以往保发展、保红线、保权益方向

国土领域的调控政策继续坚持了最严格的耕地保护制度和严格的节约用地制度，守住了耕地红线，确保了国家粮食安全，保障了新型城镇化和新农村建设健康发展。同时，按照中央关于改革的总体安排，积极稳妥地推进土地制度改革，发挥好市场和政府作用，确保群众利益不受损害。

2014年，国土资源部发布了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》《节约集约利用土地规定》和《推进土地节约集约利用的指导意见》等政策性文件，进一步强化了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。按照四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署开展了市县“多规合一”试点工作。同时，还部署开展了城市开发边界划定试点和土地利用总体规划调整完善工作。《不动产登记暂行条例》正式颁布，并于2015年3月1日起施行，农房被纳入不动产统一登记范畴。适时调整房地产调控政策，限购、限贷等行政调控手段逐步退出，更加注重完善住房、土地、财税、金融等各方面政策，着手建立促进房地产市场长期稳定健康发展的长效机制。进一步加大取消和下放行政审批事项力度，推进法制建设，颁布了《国土资源行政处罚办法》，不断提高国土资源管理依法行政和科学化水平。进一步细化完善养老用地、铁路用地等方面差别化的土地政策。

2015年是稳增长、调结构的紧要之年。适应经济新常态，2015年土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下，更加注重服务社会经济发展，出台了一系列有关稳增长、调结构的用地政策。同时，更加强调土地治理能力的提升，进一步推进了不动产统一登记、农村土地制度试点改革及法制国土建设。具体而言，主要体现在以下几个方面：

一是土地利用规划计划政策。2015年土地利用规划计划政策在以往政策实施的基础上，第一是进一步推进了土地利用总体规划完善调整；第二是持续推进“多规合一”和城市开发边界划定试点探索；第三是进一步强化土地利用计划管理。

二是耕地保护政策。2015年中央1号文件进一步强调了耕地保护工作，提出了永久基本农田划定、实施高标准农田建设规划、提升耕地质量行动、推进剥离耕作层土壤再利用，以及国家重点水利工程建设项目的征地补偿与耕地占补平衡政策调整等一系列任务。落实中央国务院的要求，2015年耕地保护政策重点包括进一步严格耕地占补平衡制度、持续推进永久基本农田划定、防范农地“非农化”“非粮化”。

三是节约集约用地政策。2015年节约集约用地政策是在以往制度框架的基础上，逐步转向细化完善、强调政策支撑作用发挥、注重业务全流程规范管理等。具体表现为鼓励盘活利用存量土地、开展低效工业用地调查清理、规范节地评价考核制度体系。

四是房地产市场调控及保障性安居工程用地政策。2015年3月，国土资源部与住房城乡建设部联合下发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》，规定了当前房地产开发用地及保障性安居工程用地政策，旨在合理安排住房及用地供应规模和结构，以及统筹保障性安居工程建设用地政策。

五是支持产业和经济发展的用地政策。2015年落实中央稳增长、调结构、惠民生的总体要求，国土资源部等部委制订的一系列支持产业和经济发展的用地新政策，包括：（1）支持新产业新业态发展用地政策，9月国土资源部联合相关部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》；（2）支持旅游业发展用地政策，11月国土资源部联合相关部委出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》；（3）其他方面包括支持铁路建设和支持休闲农业发展的用地政策。

六是农村土地制度改革试点启动。在2014年中央政治局常委会审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的基础上，2015年2月十二届全国人大常委会第13次会议通过了《关于授权北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，使农村土地制度改革于法有据，获得了法律保障。7月，国土资源部审批通过了33个改革试点上报的改革方案，农村土地制度改革试点正式启动。

七是土地市场诚信体系建设。按照十八届三中全会“加强社会征信体系建设”，国土部自2014年来不断推进土地市场诚信体系建设，并在全国筛选了南京、嘉兴、海宁、临沂、菏泽、宜昌、重庆等11个市县试点推进土地市场诚信体系建设工作，2016年初形成试点成果和标准体系认定。

总体而言，2015年的土地政策更加注重保资源和保发展的能力建设，更加注重参与宏观调控的科学化和精准化，更加注重制度建设的系统性和可操作性，并且稳妥推进了农村土地制度试点改革，更好地发挥了土地政策在国家治理中的作用。

（三）创新监管体系，提升监管科学化水平

在大量减少行政审批事项后，政府要更多转为事中事后监管，这是政府管理方式的重大转变。在切实推进简政放权的同时，国土资源部正着力推进放管结合，把加强事中事后监管作为改革的重中之重来抓。

行政审批制度改革工作启动伊始，国土资源部部长姜大明就明确提出，在简政放权的同时要加强事中事后监管。在2015年全国国土资源工作会议上，姜大明再次强调，要研究放管结合的具体办法，加快构建形成依法行政、依法督察、严格执法的国土资源综合监管平台和服务合力。

在行政审批事项清理工作中，国土资源部将转变管理理念和管理方式的要求贯穿其中，要求取消下放的行政审批事项必须做到同步研究、同步提出、同步跟进，事中事后监管措施同步落实到位，通过加强规划布局、完善标准制定、加强市场信息公示、建立诚信制度、推进“双随机”抽查机制等方式，不断创新和完善后续监管措施，强化事中事后监管能力建设，防止管理脱节和出现管理盲区，切实推进管理重心由事前审批转向事中事后监管。

为保障简政放权顺利推进，国土资源部积极探索创新事中事后监管措施，推出了三大举措：

一是建立覆盖全国、贯穿四级的土地和矿产资源管理、开发利用全过程网络化信息实时采集与监测体系。目前，已涵盖土地和矿产资源管理、开发利用关键环节。

在土地监管信息监测方面，按照“一地一证一号”的设计思路，以规划管控和计划指标约束批地，以批地约束供地，以供地约束开发行为，形成封闭循环，实时监测每一个关键环节的信息，并作为下一个环节的管理和开发行为的前置条件；同时，充分利用遥感、信息化等技术手段，组织开展土地资源全天候遥感监测试点，对永久基本农田和城市开发边界进行监测监管，形成全天候监测工作能力，及时掌握违法违规用地信息，提高土地利用监管水平；建立土地利用动态巡查制度，加强建设用地供后开发利用全程监管。

在矿产资源监管信息监测方面，按照“一矿一证一号”的设计思路，通过在网上自动获取统一矿业权许可证方式，实时监测全国每一个矿业权新立、变更、延续、注销信息，并嵌入调控措施和制度规则。

二是建立面向全程监管和宏观调控，集发现、预警、处置功能于一体的数据综合分析系统。围绕国土资源全程监管和宏观调控目标，设计出耕地保有量、计划执行率等39个业务模型，为国土资源监管提供了数字化描述判断准则。目前，已形成包括土地整治核查、占补平衡核查等业务工作监管和评价、评估的新流程。

三是构建“制度+科技”的国土资源综合监管体系。目前，已初步形成以制度为保障、以信息技术为支撑的国土资源监管新模式。综合信息监管平台已融入国土资源管理制度和工作规则中，建立了一系列以信息技术广泛深入运用为支撑的监管制度。