五、适应新形势，持续优化行政复议工作机制

（一）行政复议案件数量持续高位运行，复议工作压力骤增

随着国土资源法治建设逐步推进，行政复议案件数量持续高位运行，新类型案件频发。

1.国土资源部本级受理的行政复议案件数量大幅度增加

土地和矿产资源管理跟行政相对人切身利益联系紧密，容易产生行政纠纷。2011年办理行政复议案件291件，2012年413件，2013年691件，2014年截至12月10日已办理646件，行政复议案件数量大增是行政相对人法律意识不断增强的直接表现（图1）。

图 1 2009年至2013年国土资源部每年受理复议案件数量图

在国土资源领域，除了复议案件数量大增外，案件类型也向多样化发展。除居于前三位的信息公开、征地批复、违法举报不作为三大类案件外，重大疑难案件同样多发，比如先行用地、用地预审、增减挂钩、规范性文件冲突、矿业监管中自行设立行政管理措施等新问题层出不穷。目前实践中诸多没有明确依据的、不规范的政策措施，都有可能产生行政纠纷，进而导致行政复议和行政诉讼。

2.行政复议申请事项扩大，环节增多

行政复议诉讼事项逐渐涉及国土资源管理各方面、各环节，从具体行政行为扩展到抽象行政行为，并随着不动产统一登记工作的展开而扩展到包括海洋、森林和草原等国土资源各方面。在地政方面，以往比较常见的是不服征地批复、征地补偿标准、土地确权和土地行政处罚等行为提起的行政复议，现又出现了许多新类型的案件，如不服土地预审、先行用地批复、增减挂钩政策、采矿用地试点政策、土地整理批复和土地置换行为等。在矿政方面，涉及矿产资源管理秩序治理整顿、颁发探矿权采矿权、探矿权采矿权转让、拍卖等各个环节，不仅涉及行政许可，还涉及行政处罚、行政不作为等各类行政行为。

3.行政复议案件纠错率高

行政复议工作注重发挥行政复议化解矛盾、自我纠错的功能，坚持原则性与灵活性相结合，在严格依法纠错的前提下，对一些案情复杂，当事人双方均有一定过错的案件，采取和解、调解、协调等方式灵活处理。2008年至2013年，国土资源部受理的行政复议案件中以和解、调解、协调等方式化解的案件占总数的19.7%，达到案结事了、定分止争的目的。同时，从国土资源部复议案件审理结果看，2008年至2013年五年间，撤销、责令履行职责、确定行政行为违法的案件占已审结案件总数的38.89%，违法、不当的行政行为通过行政复议得到了及时纠正。

（二）国土资源行政复议面临的有关困难

1.地方与部门规范性文件冲突问题

规范性文件作为行政机关的主要行政管理手段之一，数量庞大，效力层级多样，内容覆盖面广，对社会经济各项事务的管理都有广泛影响，但对于规范性文件的管理仍有待完善。2001年国务院出台《规章制定程序条例》第36条规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”即规范性文件的制定过程也应当遵循立项、起草、审查、决定与公布程序。在实践过程中，部分规范性文件特别是层级较低的规范性文件，制定过程并没有完全遵守有关程序，规范性文件之间的冲突问题时有发生。

2.行政管理规范滞后问题

目前矿产资源管理实践中以规范性文件的形式设定了大量的探矿权审批事项，审批程序繁琐耗时长，即使探矿权人依照规定在勘查许可证有效期届满的30日前提交延续申请，矿产资源主管部门仍然难以在有效期届满前完成审批，有效期届满日与审批通过之日出现空档期。矿产资源主管部门通常将新颁发的勘查许可证的有效期限与原勘查许可证连续计算，从而导致探矿权人实际开展勘查工作的时间少于勘查实施方案安排的工作时间。

从探矿权延续有效期限衔接的问题进一步反映出，部分国土资源行政管理法律法规滞后，规范性文件效力层级不高，是目前国土资源管理中面临的难题。如同一阶段的探矿权延续申请须提交“经评审通过的矿产资源勘查实施方案和评审意见书”。同时，有关文件也规定，凡报件不符合规定，又不按要求补正的，勘查许可证、采矿许可证自行废止。因有关文件均为部发规范性文件，法律效力层级低，若据此注销勘查许可证，可能侵害探矿权人的合法权益并存在法律风险。矿产资源主管部门在矿政管理过程中面临着执行部发文件和严格执行法律法规的两难选择。同时，土地管理法律法规也有滞后问题。如在先行用地问题上，先行用地是为了保证重大工程的建设而采取的先用地、后补办用地报批手续的用地方式，其做法突破了法律规定的用地程序。先行用地的依据主要为国土资源部国土资发〔1999〕347号等6个规范性文件，目前先行用地范围有扩大的趋势，不仅审批面积大而且被地方滥用，对先行用地复函提出复议的已经有北京、江苏、山东、甘肃等多个地区。因先行用地的规定落后于实践，一旦产生行政纠纷将面临法律风险。

3.民事审判执行与行政审批的矛盾

《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十七条规定：“各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。”采矿权转让合同应向矿产资源主管部门提出申请，经审查批准后办理变更登记手续方可生效，该规定应属于效力性、强制性规定。实践中因采矿权民事纠纷不予配合到登记机关办理转让登记，或由于法院直接判定矿业权权属归属，导致当事人一方与行政机关产生行政纠纷的情况普遍。

（三）新《行政诉讼法》对国土资源行政复议工作影响巨大

一是新《行政诉讼法》的实施使法院普遍建立起立案登记制度，使得以往作为复议告知处理的违法查处、信访类案件都转为立案处理，国土资源行政复议案件审理工作量大大增加。同时，新《行政诉讼法》确定了复议机关共同被告制度，因维持复议决定引起的共同被告诉讼类案件将是诉讼案件的新增点。由于共同被告案件中人民法院主要审理复议程序的合法性，而当前部分国土资源部复议案件办理过程中存在的答复超期、依据证据不足、论证不充分的情形，如果审查不严，一旦进入共同被告等诉讼程序将可能被法院认定为复议程序瑕疵，存在极大的败诉风险。这导致在国土资源行政复议工作中除要应对案件数量大增带来的压力外，还要应对办理案件过程中的时限、程序、事实认定以及法律适用等问题提出的更高的要求和标准，复议案件办理压力极大。

二是行政应诉案件数量大幅增长，应诉工作量激增。新《行政诉讼法》采取立案登记制，即法院在立案环节只进行简要的形式审查，只要形式符合都要立案。从目前的情况来看，新《行政诉讼法》施行首月，法院已经审理诉国土资源部的行政诉讼案104件，其中直接诉国土资源部行为的8件（违法查处不作为2件、信息公开4件、颁发探矿证2件），诉复议行为8件（告知2件、决定1件、不予受理3件、不作为2件），国土资源部作为共同被告的88件（信息公开87件、增减挂钩1件），不到一个月的诉讼量是2014年全年总量（36件）的3倍。可以预测，下一步诉讼数量将持续甚至出现井喷式增长。

（四）行政复议是促进国土资源管理各项制度完善的路径

1.完善重点领域制度建设

在国土资源管理的重点领域，可能存在因制度建设不到位而产生的法律风险，从行政复议上反映，这些领域行政纠纷集中，复议案件数量多。因此，应着重完善重点领域制度建设，不断提高制度建设的质量和水平，针对容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞，建立健全科学合理、切实可行的制度。同时应注重发挥制度的整体功效，构建关联的、科学的制度体系，使体系中各部分既有分工又相互联系、协调配合，共同发挥作用。

2.加强审查备案，防止规范性文件冲突

根据《规章制定程序条例》第36条规定，规范性文件的制定、发布，应当参照规章，遵循立项、起草、审查、决定与公布程序。规范性文件的合法性审查有统审和分审两种模式。统审模式有利于提高政府和部门规范性文件的一致性，有效抵制部门倾向和利益，但政府法制工作机构的人员和工作力量普遍不强，不足以对所有部门规范性文件进行审查。分审模式由规范性文件的制定机关自审，不可避免地将出现规范性文件冲突的问题。因此，应当加强政府法制机构的专业人员配备，增加经费扩充编制，对各部门出台的文件特别是省级人民政府发布的规范性文件要严格把关，与法律法规、国务院及其各部委的规范性文件有冲突的不予通过。同时，对现有的冲突，应当积极请示有权机关进行裁决。根据《立法法》的立法精神，部门规章、地方政府规章由行政机关制定，地方性法规由立法机关制定，在不涉及地方性法规的情况下，国务院作为我国最高行政机关，有权决定行政系统内部的规章与规范性文件的适用问题。地方规范性文件与行政法规发生冲突的，行政法规效力显然高于地方规范性文件；地方省级人民政府规范性文件与部门规范性文件发生冲突的，应当由该省政府与部委的共同行政上级，即国务院进行裁决。省政府规范性文件与部门规范性文件、行政法规的冲突问题，应由国务院进行裁决处理。

3.进一步清理规范性文件，全面履行告知义务

为适应新《行政诉讼法》对国土资源复议工作的要求，一是要继续清理国土资源规范性文件。要结合行政审批制度改革，对国土资源部规范性文件进行全面清理，对没有明确法律法规规章依据的规范性文件，要加快立、改、废工作，该废止的应当及时予以废止，避免以这些规范性文件作为国土资源管理的依据；该进行修改完善的要及时予以修订，确保国土资源行政行为政策依据的合法性。二是全面履行告知义务。履行告知义务不仅是行政行为应有的环节，也是对行政行为作出机关执法水平的检验，更是避免不必要行政诉讼的需要。新《行政诉讼法》不动产最长诉讼保护期限的规定，对负责不动产管理工作的主要部门——国土资源部门来说，提出了更高的要求，就是要做到作出行政行为时，不仅要全面完整地告知相对人及利害关系人行政行为的内容、救济途径和时间要求，还应当按照规定送达行政文书，确保相对人及利害关系人及时明了行政行为，配合完成工作或者通过法定渠道反映诉求。

4.健全沟通机制，避免行政权与司法权矛盾

行政权与司法权的冲突大多发生在涉矿领域，司法人员没有正确认识矿产资源管理的行政属性和矿业权的特殊物权属性是重要原因之一。在法律适用中，如果没有按照矿产资源法及其配套法规等处理资源类案件的准绳判决案件，而是片面、机械地仅依靠法官自己理解的普通民事法、合同法等规范判决案件，就极易产生行政权与司法权冲突。实践中也确实存在一部分司法机关的工作人员不能正确把握司法权和行政权能的界限，不能正确理解我国矿产资源立法的精神实质，不清楚矿产资源管理的立法原理和矿业权的特殊物权特点及其特别管理规定。因此，应健全行政机关与司法机关的沟通机制，争取实现将行政机关的事先审查作为法院审理案件的重要标准。对涉及矿业权权属纠纷的案件，法院拟作出权属认定的，可以在作出裁判前征求行政机关的意见。行政机关依法院请求，按照矿业权行政审批有关规定，对双方主体的资质条件、转让条件等相关规定进行审查。对于符合条件的，告知法院可以作出裁判；对于不符合转让条件的，法院即可以合同实际不能履行为由拒不对矿业权归属作出裁判，通过民事纠纷解决的途径合理认定各方责任。

5.规范行政审批，深化行政审批制度改革

国土资源部门是行政审批大户，从矿产资源管理到土地利用管理，各个环节广泛涉及行政审批，进一步规范行政审批十分必要。规范行政审批应严格按照法律法规规定，全面梳理并明确列示法定审批权，坚持法无授权不可为，不得在法外设定权力。对法律法规规定的审批权，各级国土资源主管部门要严格履行各项程序，严格把关，科学决策，避免如民事纠纷等法定以外的要素对审批过程产生干扰。对现有的行政审批事项，要加大取消和下放力度，对市场机制能有效调节的经济活动，尽量取消审批；对直接面向基层的、由地方管理更方便有效的经济社会事项，尽量下放到地方管理。对新增的行政审批事项要严格控制，在严格遵守行政许可法的前提下，深入调查、充分论证，广泛听取意见，若非十分必要，尽量不新增行政审批事项。对确需保留的行政审批事项，要以便民高效为原则，完善审批程序，提高审批效率，以公开促监督。

6.制定法律风险防控制度

一是做好事前预防。以法律为准绳，全面梳理国土资源管理各个环节可能存在的法律风险点，评估风险大小、诱发因素以及可能造成的影响等。在法治建设、依法行政不断推进的背景下，仅以部门规范性文件作为依据来制定政策、作出行政行为，已经不能满足于法有据的要求，法制部门和业务部门应联合起来，对国土资源管理各环节的法律风险点进行梳理和评估，再针对各个法律风险点分别制定应对措施。二是做好事后管理。国土资源管理过程中不可避免地会有部分法律风险转化为现实影响，因此，应制定法律风险事后管理计划，出现法律纠纷后要积极地、有计划地进行应对，采取有力措施降低法律风险带来的损失。要充分发挥法制机构的作用，在发生法律纠纷时，应当由法制机构组织协调各相关业务部门积极准备应诉工作。同时，建议聘请专业的法律顾问，在具体的案件中提供专业的法律意见和指导，并逐步将法律顾问的作用渗透到政策制定、执行和监管过程中。

7.注意意见反馈，大力推进“以案促改”

《行政复议法实施条例》第五十七条规定了行政复议意见书和行政复议建议书制度，复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书；发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。行政复议是促进依法行政的有效手段，可以通过对个案的纠正来促进体制机制的完善，实现“先治标后治本”的效果。国土资源部本级受理的行政复议案件数量大，反映的问题复杂多样，应当充分发挥行政复议的内部监督纠错作用。通过对行政复议案件的审查，国土资源部应监督下级国土资源部门的违法违规行为，加强意见反馈，推动以案促改。充分利用行政复议意见书和建议书，对案件中发现的问题及时进行反馈，同类问题多次出现的，还可以通过约谈的方式对下级部门提出意见和建议，从源头上预防和减少行政争议，切实保护群众的合法权益。