六、健全处罚机制，完善行政执法规范

（一）《国土资源行政处罚办法》颁布实施，建立健全行政处罚监督

1993年和1995年，原地质矿产部和原国家土地管理局分别发布了《违反矿产资源法规行政处罚办法》《土地违法案件查处办法》（以下简称两个办法）。两个办法实施以来，对促进依法行政，规范土地、矿产资源违法案件的查处行为，起到了积极作用。

随着我国城镇化、工业化进程的不断加快，国土资源管理形势不断变化，特别是《行政处罚法》《行政复议法》等法律法规的颁布实施，两个办法已经不适应国土资源管理的新形势和新要求：一是两个办法的有些内容不符合《行政处罚法》《土地管理法》和《矿产资源法》的规定，有的甚至与相关法律相抵触，使得地方国土资源行政主管部门在实施行政处罚中难以把握；二是各级国土资源行政主管部门在执法过程中，面临着“执法难、法难执、难执法”等实际困难，出现很多亟需解决的问题，两个办法已不能满足当前的执法需要；三是新的国土资源管理体制需要一部统一的国土资源行政处罚办法。随着国土资源部的组建，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，客观上需要统一的行政处罚办法。

另外，各级国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件中，创造了许多好的经验和方法，需要归纳和总结后吸收在规章中。在此背景下，国土资源开始研究起草《国土资源行政处罚办法》（以下简称《办法》），以建立健全行政处罚监督，规范行政权力，保护群众权益。

《办法》主要从管辖、立案调查和审理、决定、执行、监督管理和法律责任几个方面对国土资源行政处罚活动进行了规范。在具体制度设计上，具有以下创新：

一是为加强内部监督，防止调查人员滥用职权、枉法裁判，确保公平、公正地调查处理国土资源违法案件，保障管理相对人合法权益，《办法》增加了审理环节，明确了国土资源违法案件审理的具体要求，规定“国土资源主管部门应当对调查报告进行审理”，尽力避免错案。

二是针对实践中执行难、执行不到位的执法难题，《办法》作出了多条规定，规范了国土资源行政处罚执行，可操作性更强。同时，为了与《行政强制法》进行衔接，如果当事人经催告后仍不履行，国土资源主管部门可以申请人民法院强制执行，并对申请强制执行所需的材料作了明确的规定。另外，还对没收财物的处置问题作出可操作性的规定。通过以上规定，实现了与相关法律之间的有效衔接，并在部门规章的权限范围内，规范和强化了国土资源行政处罚决定的执行。

三是针对国土资源执法实践中结案标准不明确的问题，完善了国土资源行政处罚的结案标准，划清了执法者的责任。《办法》规定国土资源主管部门执行完毕的、终结执行的、已依法申请人民法院强制执行的、涉及需要移送有关部门追究行政责任或者刑事责任已经移送的，都可以由承办人员填写结案呈批表后，报国土资源主管部门负责人批准后结案，并立卷归档。

四是按照《行政处罚法》有关规定，建立健全了行政处罚的监督制度，制定了错案追究制度。《行政处罚法》规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。《办法》专门对此进行细化，规定上级国土资源主管部门应当加强对下级国土资源主管部门实施行政处罚工作的监督；发现行政处罚确有错误并造成严重后果的，作出处罚决定的机关应当承担相应责任。同时，《办法》还建立了错案责任追究、重大违法案件公开通报和挂牌督办、备案统计、风险防控等制度。

（二）明确程序标准，规范国土资源行政执法行为

党的十八届三中全会《决定》明确要求“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法”。国土资源违法行为查处工作涉及行政执法、国土资源管理法律法规政策、技术规程和标准等综合运用，但相关规定很多且比较分散，有的规定之间不够衔接甚至相互矛盾，造成执法实践中的困惑甚至有时无所适从。一直以来，由于国土资源违法行为查处工作缺乏统一的规范和标准，部分基层执法工作存在职责界限不清、程序标准不明、查处不规范、处理不到位等问题，一些执法人员往往因无具体执法规范和标准，发生滥用职权或者失职、渎职而被追责。因此，应明确查处工作基本流程和职责界限、程序、标准，指导和规范查处工作，提升查处工作水平。

另外，2014年7月1日开始施行的《国土资源行政处罚办法》，对国土资源行政处罚行为进行规范，但因是部门规章，内容不可能太具体、详细，需要进一步细化和实化；并且《国土资源行政处罚办法》未涵盖行政处罚之外的行政处理以及移送、档案归档等查处工作内容，需要通过《规程》进一步延伸扩展。此外，地方国土资源主管部门在查处工作方面的一些有益探索和先进经验，也需要总结、归纳后上升为制度，推广应用到全系统。在这种背景下，2014年9月，国土资源部印发《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》），自2014年10月1日起施行。

为切实解决国土资源执法工作程序不明、行为不规范等问题，《规程》突出了以下几个特点：

一是坚持职权法定原则。一方面，坚持依法行政，法律授权必作为，《规程》对现行有效的国土资源违法行为查处工作涉及的行政执法和国土资源管理法律、法规、政策和标准进行集成，重在解决法律法规政策适用问题，明确查处工作程序和操作实务。另一方面，坚持规范执法，法无授权不可为，《规程》坚持合法性原则，在现行法律法规政策范围内有限解决问题，未涉及需要修改法律法规才能解决的问题或者争议较大的问题，如机构队伍设置、执法津贴、强制措施、耕地保护鉴定等内容。

二是坚持程序正当原则。实体是内容与目的，程序是手段与途径，程序正当是保证查处工作公正、规范的前提。《规程》在明确查处工作实体内容的同时，对查处工作中违法线索发现、违法线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、处理决定、执行等各个环节的程序作了明确规定，对涉及的送达、移送等程序也都进行了规范，确保查处工作程序正当。

三是坚持行政效能原则。《规程》制定始终坚持执法能力、效率、效果、效益统一，以查处程序为主线，融入相应的实体内容，将查处过程中涉及的法律法规政策集成应用与国土资源执法监察实务有机结合，明确相应的程序标准、法律适用和操作细则，同时梳理了国土资源违法行为的主要类型、法律依据与法律责任以及常用法律文书参考格式作为《规程》的附录，增强了《规程》的可操作性，提高其行政执法效能。

四是坚持责任追究原则。严格执行责任追究，是实现公开、公正执法的重要保障。责任追究应当与职责相对应，《规程》在明确查处工作职权界限、程序、标准的同时，强调对应当履职而未依法履职的六种情形要严肃追究相应责任。

从整体上看，《规程》以程序为主线，兼顾实体内容。在梳理、集成了与查处工作相关的行政执法和国土资源管理法律、法规和政策文件，在明确适用范围、依据、总则的基础上，明确了查处工作的基本流程（违法线索发现—线索核查与违法行为制止—立案—调查取证—案件审理—作出处罚或处理决定—执行—结案），并对查处工作中涉及的送达、移送、监督与责任追究等内容进行了规范。《规程》在明确查处工作程序的同时，对查处工作实践中涉及较多且引起争议的违法事实认定、法律适用、执行标准等实体内容进行了规范。此外，为提高《规程》的实用性、可操作性，《规程》附录A、B、C分别明确了国土资源违法行为的主要类型、法律依据与法律责任和常用法律文书参考格式。