报告二 《不动产登记暂行条例》实施背景下的不动产登记机构的统一

于飞^[2]

自2015年3月1日以来，《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）已经实施半年。在此期间，以国土资源部为首的各相关部委及地方部门共同努力，我国的不动产统一登记工作得到顺利开展，在登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四统一”的推进上，取得了显著成效和重大进展。

一、“四统一”顺利推进的大背景

在登记机构统一上，据悉全国所有省份都已完成了省级不动产登记职责的整合工作。截至2015年9月中旬，在市级层面，全国一半以上市（州）完成了市级不动产登记职责整合；从整合完成比例看，黑龙江、江苏、广西、贵州已经全面完成，江西为82%，广东为81%，工作进展位于全国前列。在县级层面，全国共有900多个县（区）完成了县级不动产登记职责整合；从整合完成比例看，北京、上海、重庆、贵州、江苏已经全面完成，黑龙江为91%，江西为89%，工作进展较快。

在登记簿册统一上，2015年3月1日，全国统一的不动产登记簿册证书样式已经与《条例》的实施同步启用。截至8月底，江苏徐州、四川泸州、山东青岛、重庆长寿、广西南宁、黑龙江林口、江西崇义、湖北荆州、浙江义乌等30多个实施不动产统一登记的市县，累计颁发新版《不动产权证书》13.3万本、涉及不动产抵押等的《不动产登记证明》15.2万份。社会和群众对新版不动产权证书普遍欢迎，认为节省了成本，且十分便利。

在登记依据统一上，《条例》当然为统一依据的核心。《条例》的重要配套——《不动产登记暂行条例实施细则》也已广泛征求了社会各界及相关部门意见，将于近期发布实施。同时，不动产权籍调查有关政策意见和技术方案已经印发，不动产单元设定与代码编制规则也已发布试行。

在信息平台统一上，已经利用“云计算”等前沿技术，制定了总体方案和相关技术标准，下发了关于不动产登记信息管理基础平台建设的文件，基本完成了信息平台建设的顶层设计。目前，信息平台实质性建设工作已经全面展开。

二、不动产登记机构统一的规则框架

“四统一”中，不动产登记机构的统一居于龙头地位。机构统一若做不到或做不到位，其他统一措施会因缺乏执行主体或执行力度而落空。

我国在设计不动产登记机构统一的规则时，并未强求严格的一致，而是在一个框架之内，允许各地方结合实际情况进行积极的探索。在《不动产登记暂行条例》生效半年之际，考察一下在我们的规则框架内究竟发生了哪些生动而鲜活的实践样态，对机构统一的下一步发展具有特别的意义。

《物权法》第10条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”该条以基本法律的方式，规定了登记机构的统一是“统一登记制度”的核心内涵之一。但是，对于确定哪个部门作为统一的登记机构，《物权法》并未提及，仅称“由法律、行政法规规定”。

《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（以下简称《通知》）明确：“国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作。”同时指出：“要在坚持中央统一监督指导的前提下，支持地方结合本地实际，充分利用现有资源，将不动产登记职责统一到一个部门。”《不动产登记暂时条例》第6条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”

结合以上规定，可知我国在不动产登记机构统一问题上的规则框架：

第一，全国不动产登记工作的指导、监督机构为国土资源部。这一点被《通知》所明确，并形成了立法。土地是其他不动产的基础，对不动产体系有统率作用；我国在民国初期就形成了地政部门负责不动产统一登记的制度，至今在台湾地区仍被沿用；比较法上也多以土地登记统率其他各项不动产登记。因此，我国以国土部门作为统一不动产登记机构，具有理论、历史与比较法上的依据。

第二，在国土资源部与其他部门的职责关系上，《通知》也进行了明确划分。除国土部负责全国不动产登记以外，住建部“负责制定房屋交易政策、规章制度并监督执行”，农业部“负责指导农村土地（含耕地、草原、水域、滩涂）承包经营及有关合同管理、流转规范”，林业部“指导林地林木承包经营及有关合同管理……监督管理林权流转交易”。也即，登记作为交易流程的出口及交易这条线段的终点，由国土资源部统一负责，但对于交易线段上的管理（流转管理）仍属于住建部、农业部、林业部等其他部门的职责。在地方不动产登记机构与其他相关部门职责关系上，虽然《通知》《条例》没有强制性规定，但多数情况下，地方仍会仿照《通知》中对中央相关部委职责界定的方式，进行自己的制度设计。但值得注意的是，地方上也出现了将交易流转管理一并纳入不动产登记机构职责的情形。

第三，地方不动产登记统一于哪个机构？《通知》对此指明了两个原则：其一，地方不动产登记必须“统一到一个部门”；其二，该部门必须接受“中央统一监督指导”。但该地方登记机构究竟是谁？《通知》并未明确，只是规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构”。虽然《条例》第6条在地方登记机构问题上保持了理论上的开放性，但在实践中，各地方仍不约而同地将地方国土部门作为本区域的登记机构，然后用行政委托的方式，由事业单位性质的不动产登记中心具体办理登记业务。如前所述，以国土部门作为统一不动产登记机构，具有理论、历史及比较法上的多重合理性；同时，在中央由国土资源部主管全国不动产登记工作的前提下，地方上同样以国土部门负责不动产登记，这是行政系统运转顺畅、执行有力的重要保障。地方上的这种高度一致，彰显了这一选择的合理性。

三、地方不动产登记机构统一的多样化实践

全国不动产登记工作的指导、监督机构是国土资源部，这一点上没有选择空间；规则的空间存在于地方登记机构的确定上。当前地方政府至少有以下几种典型做法：

1.增挂式：即在县级以上国土资源局直接增挂不动产登记局的牌子。如赣州市即在市国土资源局增挂不动产登记局牌子，同时设立市不动产登记中心，中心为市国土资源局管理的副处级全额拨款事业单位，将房屋登记、林地登记、土地登记整合在一起。

2.内部增挂式：即在县级以上国土资源局内部某个机构上增挂不动产登记局牌子。如青岛市在该市国土资源和房屋管理局的权籍处增挂不动产登记局牌子，并将市房地产交易中心更名为不动产登记中心；将房屋登记、林地登记、土地登记、海域海岛登记进行了整合。

3.新设式：既非在国土局上增挂，也非在国土局内部机构上增挂，而是在国土局外新设不动产登记局。如徐州市在市国土资源局外新组建了不动产登记局，由国土局管理，成为我国第一个获批的新组建行政副处级不动产登记局（具有独立法人资格）。尤其值得注意的是，在职责划分上，将房产交易管理、林权流转管理、水域滩涂流转管理职责一并划入市不动产登记局。

4.内部新设式：即在国土局内部新设机构进行统一不动产登记。如荆州市国土资源局内设不动产登记科，另设市不动产登记中心，将市房产局、市林业局、市农业局负责的房屋、林地、农地登记纳入统一的不动产登记范围。

5.局站结合式：即在市、县级设立不动产登记局之外，还设立了市辖区、乡两级的不动产登记站，共同推进不动产统一登记工作。如泸州市在市一级及所辖县一级均设置了不动产登记局及不动产登记中心，将原住建、农业、林业等部门的不动产登记职能整合到国土部门。同时，在市辖区设立了区不动产登记站，负责城市规划区内农村部分以及城市规划区范围外的各类不动产统一登记，由市不动产登记中心统一管理。并且计划在乡镇国土所加挂不动产登记站牌子，负责资料收集、预审、现场核实等工作。前述两种不动产登记站性质不同，前一种是区（县）级，依《条例》第7条有权办理不动产登记业务；后一种是乡镇级，并不具有登记职权，只是辅助有权登记的县级不动产登记部门做登记的前期相关工作。

总之，在《条例》顺利实施的大背景下，地方在机构统一的规则框架许可的范围内，进行了丰富多彩的有益实践，这种多样性为我们提供了更多的政策选择可能，也是我们进一步完善不动产登记工作的实践基础。