农户承包地流转中的土地用途管制：公权约束环境下的“私权救济”之维

楼建波^[1]

摘要：农户承包地的流转在丰富的政策扶持下，已经得到快速发展，“三权分置”更是为农地流转提供了新的政策支撑。为保障粮食安全，法律和政策都明确农地流转后的农业用途不得改变。本文研究的是接受流转方违反这一规定时行政责任与民事责任竞合的问题。虽然农用地用途管制作为土地用途管制制度的重要组成部分，属于公法上的制度，但我国农村集体土地的权利配置和利用方式为私法的救济和强制提供了可能，考虑到农用地不得改变用途的规定所要保护的利益和价值取向，并从管理和监督的成本和效率出发，作者主张为承包经营权人在接受流转方擅自改变土地用途时依合同主张权利、追究责任留下空间。

关键词：农户承包地流转 用途管制 耕地保护 行政与民事责任的竞合

党的十八届三中全会以来一系列涉及农民承包地流转的政策，尤其是“三权分置”^[2]，为承包地的流转提供了良好的政策环境。据统计，到2015年底，土地经营权流转面积达到4.47亿亩，比2010年的1.87亿亩增长1.39倍，年均增长19.1%；流转面积占家庭承包耕地面积的比重由14.7%提高到33.3%，年均提高3.7个百分点；流转出承包耕地的农户由3320.9万户增加到6329.5万户，占承包耕地农户数的比重由14.5%增加到27.5%。^[3]

本文主要研究三权分置下用途管制面临的新情况。溯源土地用途管制制度，不难发现该制度的公法性质和行政强制的特性。但是，集体经济组织与承包经营的农户间以及承包经营的农户与接收流转方间的合同联结为承包经营户依合同对擅自改变农地用途的接受流转方（三权分置下的经营权人）追究责任提供了可能性。事实上，近年来法院的一些判决也展示了擅自改变农地用途的接受流转方同时承担行政责任和民事责任的趋势。向外流转承包经营的农地的农户（三权分置下的承包权人）依流转合同监督接受流转方依原用途使用农地，既切实体现了农户的权益，也有利于节约用途管制的成本，提高了用途管制的效率。为此，相关的制度应该做必要的调整。