一、农地用途管制的性质及私法强制的可能性

从法律层面而言，针对土地农业用途管制的法律规定，主要有以下几条，即《土地管理法》第4条^[4]、第36条^[5]，《土地承包法》第8条^[6]、第17条^[7]、第33条^[8]，《农业法》第31条^[9]，以及《物权法》第128条^[10]。上述条文的内容概括起来有两个方面：第一，严格限制农用地转为建设用地；第二，流转不得改变土地的农业用途。涉及农户承包的农地流转，不仅土地承包经营权人不得改变农业用途，接受流转的主体同样不得改变农业用途。

我国地少人多，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”^[11]。自家庭联产承包责任制实施以来，农地的农业用途不得改变一直是法律和政策的主旋律。^[12]最高人民法院2005年制定了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》^[13]，农业部2005年制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》^[14]都明确农用地在承包后或承包经营权流转后不得改变用途。十八届三中全会后，党和政府提出的农村土地制度改革不能逾越的三条红线，其中第二条就是耕地红线——不能改变土地的用途，农地必须农用。^[15]中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》重申要“加强土地流转管理”。具体地说，就是要“坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过‘以租代征’违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地‘非农化’”。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》在“加强土地流转用途管制”一段中指出“采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积”。所提的基本上都是政府可以采取的措施。

从公法角度对农户承包经营的农用地的用途进行规制，是土地用途管制的应有之义。所谓的土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。^[16]《土地管理法》对实行土地用途管制制度的主要环节作了明确规定，包括：（1）土地利用总体规划的地位、作用及审批程序；（2）农用地转为建设用地的审批权限；（3）征地审批权；（4）乡村建设用地。^[17]可见，土地用途管制从性质上就是一种公法上的制度。^[18]

但是，我国集体所有土地上的权利配置又为私法层面的用途强制提供了可能。家庭联产承包制下农户通过和集体经济组织签订承包合同而取得对集体所有农用地的承包经营权。^[19]事实上，《土地承包法》第33条明确土地承包经营权流转不得改变土地的农业用途、受让方须有农业经营能力，《物权法》第128条有关“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”的规定，已经从立法上为当事人通过合同或私法上的权利人身份强制农用地的用途不得改变提供了依据。最高人民法院2005年制定了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第8条关于“承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持”的规定，更是为发包人向将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害的承包人提起民事诉讼提供了依据。