二、农地流转失约的严重危害

由于上述因素的存在，土地经营主体拖欠农地流转租金和“毁约弃耕”状况的出现也属必然。据报道，率先在全国引入土地流转履约保证保险机制的四川省邛崃市截至2015年底，全市农地流转面积占到农地确权面积的27%，适度规模经营比重已接近40%。最近几年却因经营不善而出现大规模农地流转违约、拖欠农地租金的事件就高达9起，涉及农地流转面积1.65万亩，其中还不包括一些小规模农地流转违约事件^[10]。农地经营者单方“毁约弃耕”甚至“跑路”，地租难以兑现，退回的土地要么地界匿迹，要么机井、管道严重损坏，甚至错过农时出现耕地撂荒。这一状况的出现，严重扰乱了农地流转市场，重创了社会诚信体系，打击了农户农地流转的积极性，更威胁到国家粮食安全，损害了农民利益，必须引起足够的警惕和重视。

（一）农地流转失约将重创社会诚信体系

当前我国社会诚信缺失导致了在整体社会治理方面各级政府和社会要支付较高成本。面对这种状况，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十五次会议上强调要“推进社会诚信体系建设，让失信者寸步难行”，说明社会诚信已成严峻的社会问题。不置可否，农地流转失约使双方经济利益遭受损失的同时，更是一种严重的社会失信行为，它违反了农地流转市场主体在市场交易中的法定义务和约定义务，它直接冲击的是农地流转市场，严重降低了土地流出和流入双方的互信度，导致农地流转各方将支付较高的流转成本。现实中，为了保证农地流转履约度，流出方一般会要求流入方缴纳不菲的履约保证金，流入方却往往因保证金难以到位而致使流转搁浅。

（二）农地流转失约将威胁到国家粮食安全

据农业部最新统计数据表明，“农地经营权流转规模不断扩大，截至2016年6月，全国承包耕地流转面积已经达到4.6亿亩，超过承包耕地面积的三分之一，在一些沿海发达地区，流转比例已经超过二分之一^[11]”。但值得注意的是，随着流转规模的不断扩大，其所引发的流转失约频发现象已经威胁到了农村社会的稳定和国家粮食安全。粮食安全是国家一号战略，农地流转合约一旦失约，受损的不仅仅是农地流转双方，也会因土地撂荒而影响粮食生产，进而威胁到国家粮食安全。“毁约弃耕”往往是流入方的单方行为，这种行为隐蔽性较强，事前对流出方隐瞒，事后难寻踪迹，且多发生在粮食播种时节，当农户发现经营方“跑路”之后往往已错过了播种季节。因此，“毁约弃耕”导致土地撂荒是必然后果。

（三）农地流转失约将影响到“三权分置”改革进程

2014年中央首提“落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权、放活土地经营权”的农村土地制度，“三权分置”为新一轮的土地改革拉开了序幕。“三权分置”制度的优点之一就是“促进土地经营权流转，实现规模化经营”。“三权分置”制度下，土地经营权可以进入流转市场，能充分发挥市场对个体生产要素的优化配置作用。“三权分置”允许农户在保留土地承包权的前提下将土地经营权流转出去，农户可以将土地流转给新型农业经营主体，农户通过流转土地获得更多的财产性利益，而工商资本等经营主体通过获得土地经营权进入农村，将新的技术和资金投入农业生产，有利于农业现代化发展。“三权分置”既保障了农地流转的效率和安全，也促进了土地优化配置。可是，由于农地新型经营主体的经营失败而拖欠农户土地承租费用，甚至“毁约弃耕”，致使土地承包户和经营主体都蒙受了损失，遭受到了打击。面对“三权分置”，其后果就是农户不愿放手经营权，新型主体不敢接手经营权，“放活经营权”将成为空谈。

（四）农地流转失约打击了资本下乡的积极性

资本的逐利性是工商企业涉农的内在动力。在目前市场资金充裕、投资热点缺乏的情况下，工商资本进入农业领域不失为一个战略性选择。工商资本下乡，实现规模化经营，不仅可以降低耕地零分碎割带来的效率损失，对农户也具有资源配置效应、边际产出拉平效应，还具有交易收益效应。总之，农业现代化发展离不开资本，工商资本参与农业经营一定程度上可以弥补农业发展资金不足的问题。可是，残酷的现实表明，农村也不遍地是黄金。当工商资本还沉浸在“下乡淘金”之梦想时，却遭遇经济下行、资金链紧张、农产品价格下降的多重压力，“毁约弃耕”也属无奈之举。

（五）农地流转失约损害了农民利益

农地流转中，由于流转主体虚置、强制流转、村干部权力过大、流转中正式契约签约率不足等因素，增大了“毁约弃耕”的风险性^[12]。在国家宏观政策刺激下，新型经营主体“蜂拥”农村，它们承租土地，投资农业，其目的是追求获利机会和开辟新的利润空间，一旦事与愿违或未尽人意，拖欠租金和“毁约弃耕”也在所难免。现行体制下，土地承包农户无疑是弱势群体，农地流转中缺少话语权，与强势的工商资本相比显得非常渺小，“毁约弃耕”的直接后果就是“赔钱的是经营主体，受伤害的则是农业和农民”，农户被迫接手的土地一则因为复耕难而需要加大投资，再则因为土地撂荒而影响收入，更是对农户农地流转热情的棒喝。