三、“三权分置”下农地流转失约风险防范机制的构建
农地流转是一种市场行为，是农地流转双方在“自愿、依法、有偿”原则下，经过市场博弈达成的土地承租契约，双方的责权利依法设定，流转双方本应恪守。可是，农地流转的“毁约弃耕”打破了这种格局，冲击了农地流转市场，其危害程度不可小视。因此，基层政府要充分尊重农民的主体地位和意愿，积极履行公共服务和监督管理职能，建立健全农地流转相关制度，最大限度地保障和防范农地流转失约风险。
（一）维护《合同法》权威，强化合约约束力
“诚实信用”是《中华人民共和国合同法》的基本原则之一。诚实信用本是道德准则，但作为合同法的基本原则就成为了法律准则，它被称为“帝王规则”。市场经济是一种契约经济，现代社会也是契约社会，“以社会契约的形式保障每个结合者的权利和利益”。卢梭在其《社会契约论》开篇说道，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”，这个“枷锁”就是“契约（合同）”。农地流转合约一经签订，就成为流转双方共同遵守的“契约”，否则，农地流转秩序就会被打破，社会诚信体系就会受到破坏，贻害无穷。因此，必须根据我国现行合同法、民法通则、消费者权益保护法、担保法等法律法规，对农地流转失信行为者予以制裁；同时，运用信用信息传导机制，将农地流转失信者排除在市场交易之外。
（二）推进农业供给侧结构改革，增强经营主体盈利能力
新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存[13]。2017年中央一号文件强调要“推进农业供给侧结构性改革”，其主攻方向就是提高农业供给质量。作为工商企业等新型经营主体，必须以市场为导向，紧跟消费需求变化，不仅要让人们吃饱、吃好，还要吃得健康、吃出个性；不仅满足人们对优质农产品的需求，还要满足对农业观光休闲等体验性服务性需求，满足对绿水青山的生态化绿色化需求，拓展农业多种功能，不断提高农业综合效益和竞争力。只有这样，才能增强农地经营主体的盈利水平，为农地流转合约的履行提供物质保证。
（三）转变政府职能，加强监管和服务
党的十八届三中全会再次强调要“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”。事实证明，工商企业进入农业领域有利于利用社会力量增加农业的资金、科技和装备投入，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设。但是，工商资本下乡出现农地流转异化现象应引起足够的警惕，特别是对那些以圈地囤地名义搞资本运作，或打着农业开发旗号而搞资本运作的工商资本要给予坚决制止[14]。同时，政府要把好准入关，对下乡资本进行全面审查与监管，特别要审查工商企业的资格、信用、农业生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等，主要看它经济实力如何，经营项目市场前景如何，市场信誉度如何，防止“毁约弃耕”风险发生。
（四）履行社会责任，构建风险共同体
利益最大化是工商企业追逐的最终目标。但自20世纪中期开始，国际社会把社会责任的履行作为评价企业价值的重要依据之一。至今，追逐利益和履行社会责任已经成为企业经营的双重目标，甚至成为统一体[15]。工商资本下乡实现资本增值，寻求新的利润增长点本应鼓励，但是不能动辄就“毁约弃耕”，挑战社会诚信底线；不能因经营暂时困难就“跑路”，置生产员工利益于不顾；面对国家粮食安全，面对农民土地权利，面对农业发展前景，作为经营大户的工商资本必须肩负社会责任，与土地所有权人、土地承包户风雨共济，共建风险共同体，更不能“毁约弃耕”。面对经营危机，如果工商资本的社会责任缺失行为成为“常态”，必然会冲击社会道德底线，破坏社会诚信机制。
（五）建立农地流转履约保证保险机制，防范农地流转失约风险
保障功能是现代保险业的重要功能之一，也最能体现保险业的特色和核心竞争力。保险保障功能的内容就包括对商业信用中违约行为造成的经济损失进行补偿。四川省邛崃市率先在全国引入农地流转履约保证保险机制，构建了“农民+流转土地+村集体经济组织+投资业主+农地流转履约保证保险”五位一体流转模式[16]，引入保险机制、政府补贴保金、专业合作社搭建平台的方式，在防范农地流转失约风险方面进行了积极探索，达到了土地资源高效配置，农业效益有效提升、农民收入持续增加的效果，值得借鉴。建立农地流转履约保证保险机制，可以充分利用现代保险制度的风险分散功能，以较少投入撬动巨大的风险保障，实现保障农民合法权益，降低企业资金压力，调动农地流转双方积极性之目的。
（六）创设完善农地流转法律制度，保障农地市场健康有序发展
完善的立法是规范农地流转行为、规避流转风险的必然前提。由于现行的《农村土地承包法》存在“农地经营权受让主体资格不明；农地流转程序混乱，规范性差；有限的立法内容规定不科学”等缺陷[17]，导致当前农地流转中纠纷不断增加，农户的土地承包权经常受到侵害，影响农村经济和社会的稳定。因此，应当在总结我国近年来农地流转存在问题的基础上，总结经验，适时出台系统规范农地流转的《农村土地经营权流转办法》，并修改完善现行法规内容，协调形成完整体系，以有效地防范和化解农地流转过程中的风险，从而真正放活农地流转市场，确保农地“三权分置”的落实和农村稳定、快速发展。
[1] 基金项目：国家社科基金项目（编号：15BFX108）；中国法学会部级法学研究课题（编号：CLS（2016）D68）。作者简介：吕军书，河南师范大学法学院教授、硕士生导师，河南师范大学三农法律问题研究中心常务副主任，河南省法学会农业与农村法治研究会副会长兼秘书长，河南省法治智库专家。主要研究方向：“三农”经济发展与法制建设。张爽，河南师范大学法学院研究生。
[2] 本文中的“农地新型经营主体”主要是指工商企业，工商企业携资本进入农业领域从事农业生产经营活动，其依靠雄厚的资本实力进行规模化经营，其农地流转失约的风险更高，危害也更大。据调查，“毁约弃耕”者大多数是下乡的工商资本。
[3] 参见曹新富、李美存：《我国农村土地流转失约风险及防范研究——以四川邛崃市为例》，载《山西农业科学》2017年第1期。
[4] 参见吕军书：《关于工商企业进入农业领域需要探求的几个问题》，载《农业经济》2014年第3期。
[5] 参见樊江涛、李月锋：《资本下乡：有实力争地，没能力种田》，载《中国青年报》2015年4月20日。
[6] 参见唐健：《“供给侧改革”，土地政策已发力》，载《中国国土资源报》2015年12月4日。
[7] 参见魏磊：《农村土地流转风险防范的法律对策》，载《哈尔滨师范大学社会科学学报》2015年第2期。
[8] 参见罗必良、刘茜：《农地流转纠纷：基于合约视角的分析——来自广东省的农户问卷》，载《广东社会科学》2013年第1期。
[9] 参见李长健、杨莲芳：《三权分置、农地流转及其风险防范》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2016年第4期。
[10] 参见乔金亮：《给土地流转失约风险砌道“防火墙”》，载《经济日报》2016年7月25日。
[11] 参见乔金亮：《土地流转交易立新规，工商资本下乡不能“任性”》，载《经济日报》2016年7月5日。
[12] 参见胡建：《农村土地承包经营权流转：法律风险与防控》，载《广西社会科学》2014年第5期。
[13] 参见唐仁健等：《农业供给侧结构性改革，怎么看怎么干》，载《人民日报》2017年2月6日。
[14] 参见吕军书：《关于工商企业进入农业领域需要探求的几个问题》，载《农业经济》2014年第3期。
[15] 参见吕军书：《食品安全与企业社会责任的法律思考——兼论三鹿毒奶粉事件》，载《前沿》2009年第9期。
[16] 参见张艳玲：《土地拴上“保险绳”，转出转入都放心——成都市首推履约保证保险严防土地流转风险》，载《农民日报》2016年8月9日。
[17] 参见段贞锋：《“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范》，载《理论导刊》2017年第1期。