第二节 独立之后的反腐建设
1955年，李光耀等人组织成立了人民行动党，提出了反殖民统治和打倒贪污的口号，不断揭露执政党的贪污腐败问题，同时他们努力争取广大人民群众的支持，发起了致力于消除腐败的竞选运动，经过若干年的不断奋斗，1959年人民行动党获准组织新的政府，李光耀出任总理。[7]李光耀的上台是新加坡反腐败建设的真正开始。李光耀曾经指出，必须避免产生令人怀疑的交易或贪污行为，每个新加坡人都知道，维护在政府、商界与社会所建立起来的廉洁环境，对我国将来是极为重要的。[8]新政府要求国家公务员和各级党的干部时刻树立为国为民奉献牺牲的精神，在政事和行政方面必须保持高度的廉洁自律。自人民行动党成立之时起，他们就将“打倒贪污”作为自己的口号，并将党旗的主色调定为白色，以示清廉。[9]人民行动党在李光耀的领导下，下定决心整治国家中存在的贪污腐败现象，实现国家的发展，带领人民走上富强的道路。
新加坡是一个资本主义国家，实行的是多党制，国内仅仅是注册的党派就有24个。从1959年开始到1988年的8次大选中，每次都有多个政党和一些独立人士参加竞选，但是人民行动党凭借自身在反腐倡廉中的突出表现每次都能赢得大选，成为新加坡独立以来一直执政的党派。人民行动党并不排挤其他政党的存在，他们允许其他政党参加竞选，并且表示不会制订人为政策来巩固自己的执政地位。由于每次的大选不仅会面临反对党，而且还要面对大量的选民，所以人民行动党十分注重自己的形象，克己奉公，廉洁自律，无私奉献，在人民心目中树立了不倒的良好形象。[10]
一、制度与机制建设
（一）《防止贪污法》
新加坡《防止贪污法》，于1960年6月17日颁布，1985年重新修订。《防止贪污法》融实体法、程序法和组织法于一体，对惩治腐败起到了关键性的作用。
1959年新加坡摆脱了英国的殖民统治和日本的占领，实现了国家的独立，但是长久以来殖民地时期的腐败问题并没有随着殖民统治的结束而终结。1959年，新加坡开始实行自治。自治初期的新加坡贫穷落后，而贪污腐败却依旧严重。人民大众生活得不到基本的保障，不满情绪日益高涨。1960年，以李光耀为首的新政府为了稳定民心，实现国家发展，决心严厉打击贪污腐败问题，于是制定并颁布了《防止贪污法》，并成立了贪污调查局，赋予其调查权、搜查权、逮捕权、没收权等具体权力。与之前的反贪污法律相比，《防止贪污法》的内容更加广泛，惩罚力度加大，防止任何存在侥幸心理的国家公职人员以身试法。在国家建设和发展中，新的贪污腐败开始出现，自治初期制定的《防止贪污法》已不足以应对新出现的贪污腐败现象，为了确保《防止贪污法》的效力，人民行动党政府根据形势的变化、新的腐败现象，不断对《防止贪污法》进行修订。在接下来的几年里，共进行了7次修改，“对贿赂的内容和范围、受贿的形式和主体、惩治贿赂的机构及职权和调查程序等都作了明确详细的规定，把肃贪倡廉的各项活动都纳入法律调整的范围，补充了刑法的相关规定”。[11]经过补充修改的《防止贪污法》具有了更强的可操作性，使新出现的贪污腐败人员难逃法律的追究。例如《防止贪污法》第8条规定，依第5条、第6条的犯罪提起诉讼时，被告系政府或政府部门或公共团体的成员，从与政府或政府部门或公共团体进行交易或准备进行交易者或其代理人处收到、接纳、接受贿赂时，除有反证外，推定这种收受为贿赂的诱引或报酬。这就是新加坡的法律：通过进行“有罪推定”的方式明确了对于贪腐的积极打击态度。除了对《防止贪污法》进行修订，人民行动党还制定颁布了其他一些法律对其进行补充，例如新加坡政府推出的关于公务员行政处分的《公务惩戒性程序规则》就是对《防止贪污法》的一个补充，使得反贪污的法律体系更加完善。与此同时，《防止贪污法》赋予了贪污调查局官员更多的权力，加强了他们对贪污腐败的调查力度，维护了人民行动党对新加坡的领导，也赢得了广大民心，促进了新加坡的发展。
新加坡制定的包括《防止贪污法》在内的反腐法律是相当严厉且全面的，早在立国之初，以李光耀为首的新政府就下定决心依法治国，通过建立完善的法律体系来保证国家建设的顺利实施，对腐败官员的处罚是严格按照法律执行的。李光耀总理在处理这方面的事情上就能显示出什么叫法大于情。[12]新加坡原国家发展与建设部部长郑章远，曾与李光耀一道争取独立，创建共和国，后来在新加坡“政府组屋”建设中立下大功，他深受李光耀器重，与李光耀有很深的私交。但1986年反贪污调查局经过调查发现他曾受贿40万新元，但他拒不承认，并希望李光耀帮忙压下此案，李光耀不但没有隐藏，还根据《防止贪污法》勒令其停职接受调查。最终郑章远畏罪自杀，用自杀来表示对法律的尊重。[13]由此可以看出，新加坡执法严格，王子犯法确实与庶民同罪。从上面的例子中不难看出李光耀领导的人民行动党坚定的反腐决心，正是将法律摆在人情之上，才能保证《防止贪污法》及其他相关法律的严格实施，最终实现真正的反腐。
（二）贪污调查局
新加坡贪污调查局成立于1952年，是新加坡反贪污的执法机构，前身是新加坡警察署刑事侦查局（CID）中的反贪处。
1952年前的新加坡贪污腐败现象十分严重，但是对贪污案件的查办都归警察局管理，而很多的警察自身就不断地贪污，因此贪污腐败根本得不到有效处理。1952年贪污腐败现象的猖獗使得成立专门的反贪机构变得迫在眉睫，于是贪污调查小组应运而生。但是由于受权力的限制，贪污调查小组并没有起到其应有的作用。[14]1963年，总理公署接管了贪污调查小组，将其改为贪污调查局。这就意味着，该局不从属任何部门，局长由总统任命，只对总理一人负责，使贪污调查局不再受政府的干涉。贪污调查局具有广泛的调查、搜查、查封乃至逮捕等权力，该局的主要职责是：调查公务员的违法行为，依据情节向政府有关部门建议采取纪律制裁或移交检察厅起诉法办；受理政府工作人员及私营企业雇员的贪污受贿投诉，重点侦办政府官员的贪污舞弊行为，研究公务员队伍中的违法情况，提出相应的预防措施；检查公共部门的工作程序，重点检查容易发生贪污受贿行为的部门，以堵塞漏洞；对新委任或即将晋升的官员进行审查；对公务员进行反腐败教育。[15]反贪污调查局的工作人员可以不用逮捕证搜捕任何一个涉嫌贪污或受贿的人；有权入屋搜查，没收被认为是赃物或其他罪证的任何钱物；有权进入各部门、机构，要求其官员、雇员及其他任何人提供所需的材料；要求涉嫌贪污受贿者对其合法收入以外的财产说明其来源，如不能作出合理解释，有权将涉嫌者移交法庭制裁——主要接受和调查公众对公共部门和非官方部门的投诉，能够对案件进行充分的调查取证。[16]而对于执法队伍本身，尤其是贪污调查局的官员，更是有着极其严格的要求，如果被发现有任何行为违反这些要求，如徇私舞弊，贪污受贿甚至是行为不检点，他们都会面临严厉的惩罚。[17]贪污调查局是一个很高效的部门，每年，贪污调查局都会接到上千民众的投诉和检举信，而带有署名的检举信都会得到贪污调查局的快速回应。贪污调查局自成立以来，严格按照新加坡的法律制度对多起有影响的重大贪污腐败案件进行了处理，如前环境发展部政务部长带家人到雅加达旅游的时候接受了一位印尼商人的几张机票，回国后就受到了贪污调查局的调查，最终被免去了职位，还被判了4年刑罚。贪污调查局不分官员职位的高低，对任何国家公职人员都进行严格调查，一旦发现有贪污现象，都会按照法律给予惩处。曾经一位狱警因帮助犯人购买香烟而拿到了15新元，经贪污调查局的调查，将其行为视为一种受贿行为，为此判处该狱警监禁3个月的惩罚。[18]虽然这个惩罚比较重，但正是以依法量刑来展示新加坡对法律的尊重，同时也说明新加坡对贪污腐败的严厉打击。任何搞贪污腐败的人都难逃法律的追究。
（三）廉洁自律
李光耀不仅对各级官员要求严格，自身也做到了以身作则。李光耀明白作为“二战”之后新独立的国家要想不再重蹈历史的覆辙就必须加强自身建设，使自己强大起来，而当时的国情让李光耀认识到落后的新加坡需要一个强大而且廉洁的政府带领整个国家走向富强。李光耀执政初期，他曾把自己的父母兄弟叫到一起，对他们说，从今以后不要指望从他那里得到任何特殊照顾，要完全像普通老百姓一样对待自己。[19]李光耀执政30多年，他的妻子柯玉珠始终是一个平凡的律师，在家相夫教子，从来没有像其他国家的第一夫人那样参与政治事务。他的两个儿子也是依靠自己的实力，以优异的学习成绩获得总统奖学金，远赴英国的剑桥大学和美国的著名大学进行深造学习，回国后又都在平凡的工作岗位上奉献自己的力量，他们谁都没有依靠父亲的权力获得任何特权或照顾。[20]1995年，香港媒体发布消息称李光耀、李显龙父子以特价购买房屋，涉嫌接受房地产商的特殊优惠。此消息一出，一些公众开始怀疑李光耀是否真的维护廉洁制度，但李光耀主动要求贪污调查局调查，并在国会的3天辩论中发表长篇论述，详细介绍了他们购买住房的经过。后经贪污调查局调查，李光耀父子购买房屋所获得的优惠是正常的市场行为，其他业主也同样享有，李光耀父子并没有利用自己的身份为自己谋取私利。并且最终，李光耀表示要将买房的折扣交给政府，支持国家慈善事业建设。李光耀积极配合调查，主动公开相关情况，让新加坡民众打消了对廉洁政府建设的疑虑，同时增加了新加坡人民对政府的信任。这种来自人民的信任也是新加坡政府一贯努力维护的，在新加坡廉政建设的过程中，人民的监督与信任始终是新加坡政府极为关注的。
二、公务员队伍建设
在建立和完善反腐制度建设的同时，新加坡对国家公职人员的要求也极其严格。政府对公务员的选拔、考核、管理过程把控近乎苛刻，这也是新加坡反腐建设成功的原因之一。
新加坡政府求贤若渴，为争夺人才，政府每年从高中毕业生中挑选品学兼优者，提供总统奖学金，送其到国内外名牌大学学习，并与政府签约，毕业后为政府服务至少5年。如在此期间由政府选送攻读硕士学位（1年学制），还需要再签约延长为政府服务3年。在这8年的工作期间，政府和总统奖学金获得者可以双向选择，若认为人才特别优秀，政府会给予提拔。这种遴选人才的方式，把遴选关口和遴选时间提前，把有潜质的青年作为政府未来官员的人才储备，并且可在长期的考察中，根据个人的特点和不同情况，为其提供最适合的岗位。[21]而且人民行动党还注重从培养好的党员或议员开始培养后备力量。一方面通过基层支部在全国各个选区中广泛发展新党员。各党支部负责人通过日常观察和了解，把那些教育水平高、认可人民行动党宗旨、有奉献精神和工作能力的年轻人吸收入党。另一方面由人民行动党高层领导直接物色成功人士入党，进入政界。此外，新加坡政府还把选才的眼光投向了世界。每年大学生毕业前夕，新加坡政府都会根据自己的需要，派人带总理的亲笔信和聘书到剑桥、牛津、麻省理工等世界名校招聘人才。[22]
从组织结构看，目前新加坡公务员管理机构主要有两个：公共服务委员会和公共服务署。为了保证选拔公务员的公开、公平，新加坡成立了独立于内阁的公共服务委员会，该委员会直属于总统，不受政府各部门的制约和影响，专门负责公务员的录用、任命和奖惩，并对公务员进行严格的道德考核。[23]按照法律规定，公共服务委员会均应是有成就的商界、金融、教育、医疗等人士，而不是政治家或工会成员，所以委员一般都是兼职的，保证了委员会工作的公正性，避免行政系统滥用人事权。目前，公务服务委员会的职能主要有两部分：一部分是负责政府最高级别官员的招聘、考核和晋升（一般从政府内部公务员中提拔，较少向社会招聘）；另一部分是负责总统奖学金的发放、考核。公共服务署隶属于财政部，其主要职责是负责发布有关公务员的指示，负责制定人事发展政策，行政管理官员和法定机构中高级官员的管理，制定公务员培训政策，负责安排公务员的工资福利待遇，研究私营企业和法定机构工资福利情况和发展动向，以使公务员工资福利不至于与私营企业差距太大。
新加坡所有公务员均纳入统一的管理体系中，没有中央与地方之分，按照服务、职务的不同共分为四个等级。第一级是最高级别，为各类行政官员与管理官员，由整个行政管理机构的官员组成。第二级为执行人员，由不同层次的高级执行官员组成。第三级是书记人员，由各类办事员和技术人员组成。第四级是辅助和外勤等从事体力劳动的人员。
1995年，新加坡的公务员管理体系进行了一次重大改革。上述第二级、三级、四级公务员的招聘、考核和晋升，不再由公共服务委员会负责，改由政府各用人部门自行负责。这样就避免了由于第三方介入和对情况掌握不全面，而拖延或影响公务员选任和管理工作的效率。政府最高级别即第一级人才的招聘、考核和晋升工作，不再由公共服务署负责，而改由公共服务委员会负责。公共服务署从不负责政府各用人部门公务员的招聘、考核和晋升工作，而只负责向各用人部门提供这方面的统一准则、政策和程式。此外，整个国家公务员的选任制度，也就是政府各部门常秘及其以下各级官员的晋升事宜，也与任何形式、范围、层次的选举无关，甚至都不在同级或下属中进行不记名的民意测验，一律由用人部门的行政主管研究决定。
这种各有侧重、合作互补又互相监督的体制，避免了单一管理机构容易产生的主观性、随意性，充分体现了管理上的科学性。以公务员的晋升为例，其程序是：首先由各部门对拟晋升的公务员提出建议，报公共服务署的人事发展处，经人事发展处审查合格，报公共服务委员会批准后，再由原单位正式任命。在这个过程中，公共服务委员会和公共服务署的人事发展处的关系是：人事发展处负责制定有关晋升的政策规定，考察、了解并准备拟晋升人员的材料。公共服务委员会负责审定公务员的晋升。这样分开办理，环环紧扣，相互监督，保证了晋升工作的公平合理。
新加坡公务员录用兼顾刚性与柔性原则。刚性原则体现在对应聘者的学历有一定的硬性要求，柔性原则体现在对应聘者的品德修养等情况要严格审查，道德有失或有不良嗜好者将不予录取。[24]公务员被正式录用之前，必须通过考试关和审查关，在考试合格和体检合格之后还必须接受严格的审查和调查，内容包括有无犯罪前科、日常交往、社会背景、个人爱好及品德修养等。[25]审查形式包括明查和暗查两种，明查就是要求公务员本人必须如实填写自己的日常活动日记，而且每周都要上交，接受主管官员的检查。一旦发现疑点，马上将日记本上交贪污调查局，贪污调查局会就此展开非常详细的调查，任何可疑点都不会放过。暗查就是对于所有的公务员，无论职务高低，尤其是新任职的公务员，暗中派人跟踪，暗访他们的日常行动，或收到举报后派人跟踪进行审查取证。[26]严格的审查制度使得国家的公职人员没有丝毫能逃脱政府监管的可能，他们也不会幻想如果贪污可以逃脱法律的制裁。此外，为保持公务员队伍的活力，新加坡政府还规定，官员的某一任职不能超过10年。这使得职位的流动性大大增强，有利于年轻人晋升。
在新加坡的发展过程中，政府注意到日本殖民时期贪污出现的原因之一是官员的薪水不足以支撑其正常的生活，这为腐败埋下了隐患。因此，新加坡政府遵循优奉养廉的理念，为公职人员提供尽可能高的工资福利待遇，并建立健全社会保障体系。这样一来，国家的公职人员生活水平提高了，没有了后顾之忧，可以安心工作，根本没有必要冒着很大的风险去贪污受贿，自毁前途。
从1970年新加坡渡过了经济危机之后，国家每隔几年就会为政府的公职人员提高薪资待遇，保证大多数公务员生活富足，衣食无忧。1987年前，公务员薪金总额等于每月薪金加上常年花红，但这两部分都是固定的。新加坡政府从1987年起开始推行灵活工资制，薪金总额依然等于每月薪金加上常年花红，但两部分都是可变动的，根据公务员考核等次可在薪金幅度内获得相应的加薪。并且，政府将公务员薪酬水平与私营企业进行比较，从而确保公务员的薪资是有竞争性的。但因为缺乏正式和定期的公务员薪酬比较和调整机制，结果导致新加坡公务员的薪酬水平增长难以与增长迅速的私营企业人才薪酬水平相匹配，政府面临着难以吸引和留住优秀人才的问题，公务员队伍中的优秀人才流失问题也日益严重。[27]鉴于此，新加坡政府于1994年发表了《以具竞争性薪金建立贤能廉洁政府——部分与高级公务员薪金标准》白皮书，将国内政府部门公职人员的工资与私人部门挂钩，使政府部门人员的工资紧贴外部劳动力市场上的薪酬水平，增加竞争力，有利于提高政府部门的工作效率，充分发挥人才的作用。
新加坡公务员薪金制度强调过程平等而非结果平等，从内部公平来讲，新加坡对公务员实行与绩效挂钩的薪金制度，由于绩效考核结果被认为是客观公正的，按公务员的绩效给予其相应的奖励也被认为是公平的结果；就外部公平来说，新加坡公务员薪金按企业相似职位的薪金为基准，尽管略低于企业界的薪金水平，但考虑到职业稳定性，总体上是一个公平的结果。
另外，新加坡完善的社会保障体系，不仅为公职人员解决了各项福利问题，还保障了他们退休之后的晚年生活问题。社会福利涉及的面非常广，包括医疗补助、贷款、住房优惠和集体保险，这些福利待遇为公职人员节省了一大笔开支。例如，所有公务员和男性公务员的眷属在政府医院或诊疗所治疗免付医疗费，而住院治疗的病房费，公务员本身只需付相当于公众人士所付的20％，男性公务员的眷属只需付相当于公众人士所付的50％。政府以成本价向公务员出售住房，公务员在购买住房时享有优惠的贷款。除此之外，为保证公职人员退休之后的晚年生活，政府还实行了一套完整的中央公积金制度，成为新加坡政府高薪养廉的强大保证。中央公积金制度规定所有参加社会工作的人员，包括政府公务员、企业职员都必须参加公积金制度，每人按每月工资的20％扣交公积金，而政府和企业也按该职工月薪的20％提供公积金，工作时间越久，积蓄越多。如果在职期间廉洁奉公，没有贪污腐败等违法行为，退休后全家生活富裕，安居乐业，但一旦在职期间有贪污受贿等不法行为，不仅会被开除公职或判刑，还会被没收所有公积金，致使晚年失去生活保障，不仅在政治上身败名裂，而且在经济上倾家荡产。[28]因此，新加坡公务员一般都很珍惜自己的工作，勤政清廉，绝少愿冒贪污受贿而被开除或取消养老保证金的风险。
新加坡公务员的行为准则和岗位职责，相关法律法规都作了明确规定，如《公务员指导手册》《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《没收非法财产条例》等。[29]此外，新加坡有严格的公务员财产申报制度，公务员必须自动填写法定声明，申报财产（包括个人动产、不动产、存款、股票、债券等，有配偶的还必须申报配偶财产），并有专门机构进行核查。除了上述预防机制外，新加坡还重视举报人制度，加强对举报人的保护，积极鼓励和支持公众参与反腐倡廉，从而在社会上形成了一股强大的反腐声势。[30]新加坡对违反廉政纪律行为的公务员治理是十分严格的，每位公务员在工作中接受价值超过50新元的礼品必须缴公，否则以贪污受贿罪论处，会面临5-7年的牢狱之灾，还要将入职以来自己积累下来的全部公积金和养老金上缴国库。新加坡对公务员的多层次、多角度的监督机制，保证了权力监控的有效性，使得新加坡公务员队伍的腐败现象得到了有效遏制。通过把反腐败纳入法律化、制度化和规范化的轨道，常抓不懈，从不放松，为防止公共权力的腐化奠定了坚实的基础。
三、监察机构建设
在严格选拔录用制度之外，新加坡还建立起一套近乎苛刻的监督与管理机制，主要包括官方与民间两个方面。官方的公务员监督机构包括公共服务委员会及贪污调查局。公共服务委员会的主要职能是负责公务员的选聘和政绩的考核，专门调查国家公职人员的贪污腐败案件。它有权对公务员的抗命、工作过失等进行调查，提出处理意见，直到除名，被开除的公务员永远不能再录用；贪污调查局则可直接向总理负责，并行使调查、审讯的权力，有严格的法律保障。[31]
贪污调查局是新加坡反贪污腐败的专门机构，也是《防止贪污法》的执行机关。《防止贪污法》对贪污调查局作了全面规定，并赋予其广泛的权力，特别是强化了其侦查权限和侦查措施，增大了执法的权威性。根据该法第15条至第21条的规定，贪污调查局享有特别侦查、无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人说明财产来源、无证逮捕以及限制转移财产等特别权力。这些权力有的是法律直接赋予，有的则是通过检察官予以授权。贪污调查局的局长由总统任命，对总统负责，不受其他任何人的指挥和管辖。贪污调查局还经常检查政府机关执行公务的程序，以便堵塞漏洞；对容易发生腐败现象的部门人员进行定期轮换，也可以对这些部门进行突击检查，并且每隔3—5年全面检查防止贪污贿赂措施是否真正实施，从而有效地防止腐败案件的发生。
随着经济的快速发展和全球化的不断加深，新加坡经济类的贪污案件开始逐渐增多，商业犯罪活动频繁出现，且形式多种多样，贪污调查局已经不能满足彻底打击腐败案件的需要。因此，为打击和防止商业犯罪活动，新加坡于1985年建立了商务事业局。商务事业局隶属于财政部，拥有专业人员，专门负责打击经济犯罪。商务事业局拥有同贪污调查局相当的权力，其调查官除了拥有警方的各种调查权，还有权在未取得逮捕令的情况下逮捕嫌疑人，对于情节严重如可判3年有期徒刑的嫌疑人，调查官可直接发出逮捕令而无须申请；此外，商务事业局鼓励公众举报，在接到举报投诉后即可马上展开调查，在获得足够证据后向法院提起诉讼；犯罪嫌疑人被判刑后，商务事业局还有权向其索取调查相关费用，对于国际性的犯罪调查，商务事业局主要是借助国际合作办案，通过与案件相关国家共同协作缉拿犯罪嫌疑人。[32]
对公务员的监督另一方面来自普通的人民群众。首先是选区议员。国会规定，议员每周必须会见一次选民，仔细听取选民的意见，并向有关部门进行反映和质询，每个职能部门必须在最短的时间内对选民所提出的问题进行解答或处理。其次是公民咨询委员会。按照国家规定，该委员会必须负责随时接待选民，不得以任何借口回绝选民的来访。再次是民众联络所，除了组织居民日常的活动外，也接受选民的投诉。复次是归总理公署管辖的居民委员会，设专职联络员同居民直接联系，居民的意见可以直接“通天”。最后是社会事务部下设的人民投诉局，专门接受人民对干部、政府的投诉。为了广开言路，新加坡法律对投诉人进行严格保护，但一经查明是诬告，投诉人要负法律责任。[33]