四、信访人的权利与义务
信访人是信访法律关系中最为重要的主体。信访人的权利义务在一定意义上构成了信访立法的制度设计主线，无论是国家机关信访工作机构的设置与职责定位，还是信访事项受理办理程序乃至法律责任体系，都是围绕信访人权利保障与义务履行展开的。在《信访法》中明确信访人有哪些权利需要保护、哪些义务需要履行，既有利于确定信访人的法律主体地位，构建权利保障体系，督促国家机关依法履行职责，推动信访事项受理办理程序高效运行，充分释放信访制度的功能，也有利于防止信访人权利滥用，引导信访人依法、理性、有序表达诉求，维护正常的信访秩序和社会秩序。从目前地方信访立法成果来看，绝大部分信访地方性法规都规定了信访人的权利和义务，体现了以信访人为本和以权益保障为先的立法价值，但是基于现实有效性的分析，这些地方性法规对信访人权利义务的设定是不够系统和完备的，同时也没有充分回应现实中存在的信访人权利义务失衡、权利保护缺位、权利滥用等突出问题，对信访人权利的保护与行为的约束并没有达到预期效果。
（一）信访人权利保护的缺位与权利的滥用
信访人的权利是信访人在信访活动中，以合法的形式获得或维护自身利益的一种能动的手段；信访人的义务则与权利相对应，是指信访人在信访活动中，以相对抑制的作为或不作为的法定方式，满足其获得和维护自身利益的一种约束手段。信访人的权利与义务是相互依存、相互制约的，在本质上是统一的。对信访人而言，义务是实现权利的基础，权利是履行义务的保证。既不能只享受权利，不尽义务；也不应只尽义务，不享受权利。“信访人的权利受到宪法和其他法律法规的保护，同时又具有不得滥用这些权利的义务”[29]。但在当前信访工作实践中，信访人权利保护缺位与信访人权利滥用并存的问题比较突出，信访人的权利既面临着极易遭受侵犯的局面，却同时又在大量滥用，甚至对正常的信访秩序和社会秩序造成严重影响。
信访人权利保护缺位，集中表现在四个方面：一是信访渠道不够畅通。有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿扯皮、敷衍塞责，甚至人为设置障碍，以各种理由故意刁难信访人、歧视信访人，企图让信访人“知难而退”；有的地方或者部门对群众来信来访“一看了之”、“一听了之”，没有及时登记录入信访信息系统，导致群众诉求不能进入受理办理环节；有的地方在信访维稳压力下，简单以维稳方式对待信访，不切实际地提出“零上访”的口号，甚至“拦卡堵截”群众正常上访。二是信访问题久拖不决。有的地方或者部门对信访问题层层转送、只转不办，程序性流转时间过长；有的地方重访轻信、重访轻网，认为群众通过写信和网上信访反映的问题可以“缓一缓”；有的责任单位处理信访问题主动性不强，不敢直面问题，怕惹麻烦、担责任，存在怠于履行首办责任和慢作为现象，超期未受理、未办理现象突出；有的责任单位与信访人沟通不及时，没有按照规定出具书面文书，该告知的没有告知，该答复的没有答复；在处理“三跨三分离”或者涉及多个单位的信访问题时，相关单位配合意识不强，责任不清，存在脱节、推诿、扯皮现象，致使一些信访群众的合理诉求久拖不决。三是信访问题解决不到位。有的责任单位没有严格按照程序办理信访事项，没有充分听取信访人陈述事实和理由，也没有调查核实有关情况，导致事实不清、证据不足、适用依据错误、程序违规，办理质量不高；有的责任单位不能够依法律、按政策妥善解决群众的合理诉求，处理结果明显不当；有的责任单位作出的书面答复意见避实就虚、避重就轻、敷衍了事，没有回应群众主要诉求；对重大疑难复杂信访案件特别是信访积案，重稳控、轻化解，对信访人反映的合理诉求没有采取积极的态度给予解决。四是信访人遭受打击报复的问题时有发生。有些地方和部门违反保密工作规定，私自将检举、控告材料以及有关情况透露或者转送给被检举、被控告的人员或者单位，致使信访人遭受打击报复，不但损害了信访工作的公信力，也侵害了公民的政治权利和人身权利。
信访人权利滥用，也集中体现在四个方面：一是不依照法定程序提出信访事项。有些信访人思想认识上存在误区，要么“信上不信下”，有问题不找基层党委政府和具体责任部门，直接越级上访，认为官越大问题越好解决，根本不理会依法逐级走访政策；要么“信多不信少”，认为人越多越好，造成声势，才有领导重视；要么“信大不信小”，为了让国家机关重视自己反映的问题，片面夸大问题的严重性，甚至歪曲事实真相。二是通过缠访闹访等极端方式谋求解决不合理利益诉求。少数信访人为实现个人不合理利益诉求，以极端方式缠访闹访、制造群体性事件甚至实施违法行为向国家机关施压，片面地认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。比如，有的信访人以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体或者扬言实施杀人、放火、爆炸等违法犯罪活动制造社会影响，有的信访人威胁、侮辱、谩骂甚至殴打国家工作人员；等等。这些行为不但严重扰乱了信访秩序，干扰了正常的信访工作，也影响了社会和谐稳定。三是利用信访活动干扰司法诉讼。随着越来越多的社会矛盾纠纷以案件形式进入诉讼渠道，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”，“弃法转访”、“以访压法”、“以访扰诉”等问题较为突出[30]。四是职业上访人以信访或者信访代理为名牟取私利。一些信访老户借助自己常年上访积累的经验帮助他人上访，从中谋利，成为“职业上访人”，把信访渠道当成了牟利工具。这些“信访掮客”的出现，导致一些信访问题由小变大，久拖不决，严重影响了社会稳定。
之所以出现信访人权利保护缺位与权利滥用并存这种看似矛盾和冲突的现象，除了信访制度自身存在局限之外，主要是由于目前信访工作法律制度体系没有对信访人的权利和义务作出明确界定，信访人有哪些权利需要保护、哪些义务需要履行，比较模糊。国务院《信访条例》作为信访工作领域法律效力层级最高的法律规范，没有设置专章规范信访人的权利和义务，相关规定散布在信访事项受理办理程序中，系统性不够，并且对信访人权利受到侵害之后如何救济、违反法定义务之后承担何种法律责任缺乏具体规定，没有形成完整的、前后衔接的信访人权利义务体系。对这一问题，可以借助两句法律谚语来加深理解。一句是“无救济则无权利”。现有的信访法规政策没有建构起完整的信访人权利保障体系，权利救济制度缺失，内部监督和自我纠错机制不尽完善，对国家机关及其工作人员不作为、慢作为、乱作为侵害信访人权益的行为，责任追究难以启动和落实，导致信访人在信访活动中遭受到的侵害得不到有效救济。另一句是“法无禁止即自由”。由于信访基本法律的缺失，现有的信访法规政策效力层级偏低，信访人行为规制体制的完整性和独立性不强。尽管《治安管理处罚法》《集会游行示威法》等法律关于扰乱社会秩序等方面的规定也可以适用于信访领域，但是由于这些规定有较强的原则性，没有清晰地体现信访活动的特点，对信访人信访行为的约束作用比较有限。信访行为规制体系的缺失，必然造成信访人权利的滥用。
（二）信访人权利义务体系的法治化构造
通过对信访人权利保护缺位和权利滥用表现及其成因的分析，我们建议，国家信访立法应当把权利保障作为首要价值取向，建立以权利本位为基础的信访人权利义务体系，强化对国家机关及其工作人员和信访人行为的双向约束。《信访法》应当设置“信访人的权利和义务”专章，以基本法律规范的形式明确信访人享有哪些权利、应当履行哪些义务，使法的指引作用更加突出。要依托微观信访运行机制构建信访人权利保障体系和行为规制体系，以实现对信访人权利的全方位保护和对信访人行为的全过程规制，确保“权利救济无死角、秩序规范零盲区”。
1.信访制度的属性功能决定了必须建立以权利本位为基础的信访人权利义务体系
对信访制度进行法治化构造的根本目的，是促进和规范信访制度更加有效地释放政治参与、权力监督和权利救济功能。我国的信访制度，集中承载着人民对国家的信任。人民群众之所以信访，通过写信、走访等方式表达他们的诉求，其原因就在于他们相信国家会为他们实现正义。信访行为的背后，恰恰是信访人内心存有的对国家的信任和期待。信访法治化建设，必须朝着有利于增进人民群众对国家信任的方向努力。这就决定了信访法治化建设和国家信访立法必须坚持把权利保障作为首要价值取向，以确认权利和保护权利作为制度设计主线。《信访法》应当定位为一部“维权法”而不是“秩序法”。在信访人权利与义务之间，权利是第一性的因素，是决定性的，起主导作用；义务是第二性的因素，存在目的在于保障权利的实现。从形式上来说，《信访法》的立法宗旨应当明确“保障信访人权利”并将其置于首位；“信访人的权利”的数量要多于“信访人的义务”；不宜设置单独的“维护信访秩序”专章（《山东省信访条例》制定过程中，关于这一问题争论非常激烈，有观点认为，针对当前信访秩序时有混乱的问题，必须在立法中设立专章进行规范，但最终草案起草小组基于“维权法”的立法定位没有采纳这一建议）。从实质上来说，《信访法》要针对当前信访人权利保护缺位的问题，从畅通信访渠道、提高办理效率、解决群众合理诉求、提高信访工作公信力等方面，对信访运行机制进行法治化构造，优化信访人权利救济机制，在此基础上保证个人权益的实现与社会秩序的维护达到有机统一的理想状态。
《山东省信访条例》以专章形式规定了“信访人的权利和义务”，置于“总则”之后作为第二章，凸显了以信访人为本的立法理念。赋予信访人八项权利，包括：向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求；委托代理人；在国家机关调查处理信访事项时进行陈述和申辩；对与本人信访事项有直接利害关系的国家机关工作人员提出回避申请；查询本人信访事项受理、办理情况；要求有关国家机关答复信访事项受理、办理结果；要求对个人隐私、商业秘密予以保密；法律、法规规定的其他权利。为信访人设定了五项义务，包括：依照法定程序和要求提出信访事项；遵守公共秩序和信访秩序；提出的信访事项客观真实，对所提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诽谤、诬告陷害他人；配合国家机关对信访事项进行调查、核实和处理；法律、法规规定的其他义务。
我们在设计权利义务体系时，重点把握了三条原则：一是权利义务体系要完整，既要有实体性权利义务，也要有程序性权利义务，能够涵盖信访活动中国家机关与信访人双向互动的全过程，以实现对国家机关信访工作行为和信访人信访行为的双向规范和约束。比如，第一项权利“向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”体现的是实体性的“信访权”，是公民批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等宪法性权利在信访法规中的集中表达；其他权利都属于程序性权利，以保障实体性权利的实现。二是权利义务体系不能泛化，要有一定的“品位”，不能混淆权利义务与程序性规则。比如，立法调研中有的地方建议把“了解信访工作制度和信访事项的办理程序”、“要求信访工作机构提供与其提出的信访事项有关的咨询”等列入权利体系，我们研究后认为，这些内容属于普通程序性规则，如果把类似规则都写入权利体系，会导致整个权利体系过于庞大。三是权利义务体系要有现实针对性。比如，把陈述申辩权、查询受理办理情况、要求国家机关答复结果写入权利体系，主要是针对实践中一些国家机关办理信访事项时不听取信访人的陈述申辩、信访信息反馈不及时、信访事项久拖不决等问题；把提出的信访事项要客观真实、配合国家机关调查核实处理信访事项写入义务体系，主要是针对一些信访人夸大事实或者歪曲事实、不配合国家机关调查处理信访事项等问题。
2.《信访法》应当构建以权利救济为核心的信访人权利保障体系
法治的最基本含义就是有权利必有救济，没有救济的权利不是真正意义上的权利。《信访法》要明确信访人有哪些权利需要保护，这是权利保障的基础。信访权利存在着政治性权利与非政治性权利、实体性权利与程序性权利等多种权利性质与成分交集的特征。在基本法上对信访人的权利进行设计，必须保证权利内涵的完整性。从实体性权利角度来看，应当把批评、建议、申诉、控告、检举等宪法性权利明确界定为“信访权”，确立信访人依法信访受法律保护的原则；从程序性权利角度来看，应当包含知情权、陈述权、申辩权、保密权以及有权提出回避申请、有权申请复查复核等。
同时，要构建符合信访制度特点、科学有效的权利救济机制，应当至少包含三个层次：
一是将目前仅适用于行政信访领域的复查复核制度拓展到所有国家机关，明确申诉求决类信访事项都要实行“办理、复查、复核”三级程序。信访人对信访事项办理结论不服，可以逐级向有权处理机关依法申请复查、复核。这实际上是为信访人提供了一个类似于司法诉讼中“申诉—不服—上诉—维持—上诉—终局”的权利救济渠道，让信访人能将自己的信访诉求传递到更高层级的国家机关裁决，通过有权处理机关自上而下的监督及时纠正错误。
二是强化县级以上国家机关信访工作机构的督查职责，明确信访事项督办程序的启动条件、处理流程和结果运用，如果信访人认为国家机关未按照规定程序受理办理信访事项，可以申请县级以上国家机关信访工作机构启动督办程序。比较而言，复查复核程序侧重于对信访人实体性权利的保护，以有权处理机关已经作出信访事项受理办理结论为前提，主要由复查、复核机关对原处理结论的合法性与适当性进行审查；督办程序侧重于对信访人程序性权利的保护，只有国家机关存在超期未受理、未办理、未答复等情形的，才能启动督办程序。如果有权处理机关已经作出了处理意见，那么只能申请启动复查复核程序。国家机关信访工作机构不宜对信访事项处理意见涉及的实体性问题进行审查。实践中，个别信访人为实现利益诉求“以法压访”，动辄对行政机关信访工作行为提起行政诉讼或者行政复议。有的地方就曾出现过信访人依照《政府信息公开条例》申请信访信息公开并提出行政复议，将信访争议转化为政府信息公开争议，以此给政府施压。对这类问题应当从立法设计层面予以关注和解决。
三是建立侵害信访人权利责任追究机制，明确国家机关及其工作人员在信访工作中侵害信访人权利应当承担的法律责任，以及追责主体、追责程序等内容，将中央纪委《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》的有关规定提升为法律规范，为信访工作实践中及时纠正、制裁侵害信访人合法权益的违法失职行为提供明确的法律依据。
3.《信访法》应当从程序引导和行为制裁两个层面构建信访人行为规制体系
一方面，信访事项受理办理程序要体现对信访人信访行为的正向引导。比如，明确信访受理标准，规定对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定权利救济途径解决的事项，或者不属于本机关职权范围的事项，国家机关不予受理；对信访人以集体访、越级访、重复访或者非正常上访、缠访闹访等极端方式提出的诉求，国家机关不予受理，杜绝信访人的侥幸心理，引导信访人依法、理性、有序地表达诉求。再如，建立信访事项退出机制，明确信访事项办理的终结标准，规定经调解达成调解协议的，经复核机关作出复核意见的，或者超过规定期限未申请复查、复核或者具有其他特殊情形的，国家机关不再受理，防止信访案件终而不结、无限申诉。
针对信访人权利滥用的问题，《山东省信访条例》从程序层面对信访人的义务作了细化。比如，第五章“信访事项提出”对信访人提出信访事项的程序作了具体规定。规定“信访人提出信访事项，一般应当通过网络信访平台或者采用电子邮件、书信、传真等书面形式”；提出投诉请求的“应当载明信访人的姓名（名称）、住址、联系方式和请求、事实、理由，并如实提供本人持有的与投诉请求有关的证据材料和其他证据线索”；确需走访的，应当“到有权处理的本级或者上一级国家机关设立或者指定的接待场所提出”；多人走访的“应当推选代表，代表人数不得超过五人。没有推选代表的，国家机关可以不予接谈”。再如，为解决一些地方出现的信访老户、所谓“维权人士”以信访代理为名挑唆、煽动他人缠访闹访牟取不正当利益的突出问题，引导信访人正确行使“委托代理人”的权利，设立了信访代理制度，参照《民事诉讼法》的有关规定，对信访代理人的范围作了必要限制，规定信访人应当在“近亲属或者工作人员，所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民，律师、基层法律服务工作者”中委托代理人，代为提出信访事项并参加国家机关处理信访事项的活动，这个范围以外的其他人员，不能接受委托成为信访代理人。这既符合权利救济制度的一般原理，能够满足信访人维护自身权益的需要，也有利于防止信访人滥用信访代理，维护正常的信访秩序。
另一方面，要明确信访人在信访活动中违法犯罪行为的制裁措施。虽然基于权利本位价值取向的考虑，《信访法》不宜单独设立“维护信访秩序”专章，但这并不代表可以宽容信访人滥用信访权利的行为，可以在“法律责任”部分以列举方式明确信访违法行为的类型和具体表现，从反向为信访人的信访活动提供行为指引，同时也为政法机关依法制裁信访违法行为提供直接明确的法律依据。只有对信访人的滥权行为进行有效的法律规制，才能真正建立起畅通有序、务实高效的信访工作新秩序，更好地维护信访人的合法权益。《山东省信访条例》在第九章“法律责任”部分以列举方式明确了十一大类信访违法行为，对国务院《信访条例》“六个不得”进行细化，基本涵盖了比较常见的信访违法行为，对引导信访人依法信访、理性维权发挥了积极作用。
具体到《信访法》的条文设计，建议重点规范四类信访违法行为：一是扰乱信访工作秩序的行为。这类行为的特点是信访人虽然通过法定信访渠道反映诉求，但表达方式不够妥当，对国家机关正常的工作秩序造成了干扰。比如，在信访接待场所滞留、滋事，故意损坏公共设施、公私财物；将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；在信访接待场所摆放花圈、骨灰盒、遗像、祭品或者停放尸体，或者煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访；向境内、境外组织或者媒体发布有关信访事项的虚假信息等。二是扰乱公共秩序的行为。这类行为的特点是在信访接待场所之外表达诉求，不属于法定意义上的上访行为，其危害在于扰乱社会公共秩序。比如，在国家机关办公场所周边、公共场所非法聚集，围堵、冲击机关或者重要活动场所，或者冲闯公安机关设置的警戒带（线）、警戒区；未经许可在公共场所或者公共道路上以静坐、列队行进、呼喊口号、散发传单、拉挂横幅、张贴标语等方式表达投诉请求，或者以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响。三是危害公共安全的行为。这类行为的特点是通过危险方法危害公共安全的方式引起国家机关对其问题的重视。比如，携带危险物品、管制器具，以自伤、自残、自杀相要挟，扬言实施杀人、放火、爆炸、投放危险物质等违法犯罪活动等。四是侵害他人人身权利或者财产权利的行为。这类行为的特点是由于信访人的信访活动对他人的人身权利或者财产权利造成了损害。比如，以网络、电话、短信等形式对国家工作人员进行骚扰，或者以围堵纠缠、非法进入住宅等方式干扰国家工作人员正常生活；捏造、歪曲事实，诽谤、诬告陷害他人；以信访或者信访代理为名，借机敛财或者牟取不正当利益。
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[18] 既可以在法律文本规则中予以明示 ，也可以在具体制度设计中予以体现，地方信访立法有过先例，比如《上海市信访条例》第3条规定，“信访是公民、法人和其他组织依法参与管理社会公共事务、监督国家机关依法履行职责的重要途径，是国家机关密切联系人民群众，维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道”；《浙江省信访条例》第4条规定，“信访是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道”。
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