三、信访事项受理办理程序

信访事项受理办理程序是信访运行机制最核心的内容，也是信访制度法治化构造能否成功的关键，它不仅决定着信访事项的处理结果的确定性，影响着包括信访人在内的各方面对信访制度的认知，还决定着信访制度的属性功能能否得到全面有效的释放。由于文化渊源和政治治理传统的影响，现行的信访运行机制充满了随意性因素，这些随意性既有信访制度本身所蕴含的政治属性的影响，也有外部因素的介入和干扰。对信访运行机制进行法治化构造，在国家立法层面对信访事项受理办理程序重新进行制度设计，必须处理好人治与法治的关系，在坚决摒弃人治化因素“负的外部性”的同时，保留必要的人性化因素，实现信访运行机制规范化与人性化的协调统一。梳理目前的信访立法成果，无论是国务院出台的《信访条例》还是各地出台的信访条例，均将信访法规定位为程序法，以较大篇幅对信访事项受理办理程序作了规范，这对提升信访工作规范化水平起到了积极作用，但同时也存在两个方面的局限：一是这些受理办理程序是以权利救济作为主线进行制度设计的，本质上属于信访救济程序，对信访制度的政治参与、权力监督功能未能充分体现；二是这些受理办理程序混淆了信访制度“分流平台”属性与“办理渠道”属性，对“分流平台”属性关注不够，没有对信访与诉讼、仲裁、行政复议等法定权利救济途径和行政许可、行政确认等行政程序之间的衔接作出明确规定，这在一定程度上也是导致理论界所批评的“信访是个筐，什么都往里装”现象的重要原因。

（一）信访运行机制法治化的悖论

信访事项处理行为的非规范性、非程序性是信访制度被打上人治烙印最重要的原因。但是，这种非规范性、非程序性背后所体现出的灵活性以及协调与平衡的策略，恰恰是信访制度能够起作用的关键。就权利救济功能来说，与诉讼、仲裁、行政复议等法定权利救济渠道相比，信访具有三个显著特征（也有观点认为这是信访制度的缺点）：其一，信访渠道入口比较宽，受理范围具有不确定性，几乎所有的矛盾纠纷，无论是应当、正在还是已经通过其他权利救济渠道解决的，都可以进入信访领域。这个特征导致信访制度的权利救济功能过度扩展，造成了信访“包治百病”的职能错位；而其他权利救济途径的受理范围是确定的，受理条件是严格的，受司法消极主义以及司法救济能力不足的影响在实际执行中比文本规则还要严格。其二，信访问题解决社会争议的依据和方式相对灵活，与其他权利救济渠道严格遵守程序、依法定分止争相比，信访强调情、理、法交融并举，以合理诉求有效解决作为评判标准，以协调作为基本手段，追求个体正义，有时甚至以替代性方式化解矛盾纠纷，这也正是信访人通过其他渠道不能解决的问题，通过信访可以全部、部分解决或者以替代性方式解决的原因；而其他救济途径“以事实为依据、以法律为准绳”，追求普遍正义。比如在诉讼中，某个个案的当事人的“理”有时与法律规定是一致的，有时是不一致的，在“理”和法律规定或法律精神不一致的时候，当事人是不可能打赢官司的。其三，信访渠道不具有终局性，诉讼、仲裁、行政复议等权利救济渠道都具有终局性制度设计，当事人不服结论只能接受或者通过其他方式寻求权利救济，而无法启动之前的程序；尽管《信访条例》设定了“办理、复查、复核”三级程序，但在实践中并没有得到严格执行，信访人不服信访结果选择进入复查复核程序的信访案件比较少，更多的是信访人通过重复信访甚至缠访闹访迫使国家机关启动信访处理程序，有时甚至频繁启动直至形成信访人满意的结果，信访问题处理过程被信访人“牵着鼻子走”的问题比较突出。

导致信访制度这些特征的原因至少有三个方面：一是信访制度政治属性的影响。信访制度作为一种正式的国家制度，是经由党的群众路线和群众工作传统转化形成的，包含了执政党以人为本、执政为民的执政理念和把维护人民利益作为一切工作的出发点和落脚点的政治主张。信访制度和信访活动的存在，也契合了中国老百姓“有事找党和政府”的思维习惯，是群众对党和政府高度信任的体现。这就决定了信访救济作为兜底救济的定位。群众通过信访渠道提出的权利救济申请，不论存在何种情形，有权处理的国家机关必须从实质层面给一个“说法”，而不能简单以不符合受理条件、超过救济时效、没有法律政策依据等形式化的理由将其拒之门外或者作出不利于信访人的结论。特别是社会转型时期，由于新旧体制交替转轨产生的农村土地征用、城镇房屋拆迁、国企改制、劳动社保等领域的突出问题，在法治化轨道上难以有效解决，必然地进入信访渠道。二是领导批示式处理机制的影响。信访制度不回避领导因素的存在，本身就包含着领导干部亲自接待群众来访、阅批群众来信、直接处理信访问题等制度设计。尽管这种制度设计的本意是为了保持领导干部与人民群众的密切联系，通过倾听群众呼声、感受群众疾苦以不断增强宗旨意识，但是在实际工作中却不可避免地介入到了信访案件的具体处理过程，对处理结果产生了实质性的影响。一些通过正常程序难以解决的信访问题，往往会由于领导干部的关注或者批示而得以解决，甚至存在突破法律政策的情形。从一定意义上说，信访工作中存在的领导批示式处理机制作为中国传统清官政治文化的现代转型，已经内化为了信访运行机制的重要内容。三是信访人因素的影响。信访制度以个体正义作为价值目标，信访人的个体差异都会直观地体现到信访运行机制当中，并因人制宜地产生不同的处理结论。此外，由于信访与社会稳定的密切关联，信访人表达诉求的方式与激烈程度也会对信访问题的处理结果产生影响。比如，缠访闹访是信访人在信访过程中经常采用的策略。缠访闹访的本质是打破常规、放大诉求，是以高昂的社会代价满足眼前和个别的利益。^[26]尽管这种行为为法律法规所禁止，但在减少不和谐因素、确保社会大局和谐稳定的压力下，受“稳定就是搞定、摆平就是水平”等狭隘维稳观念的影响，有些国家机关选择了对缠访闹访行为的妥协，甚至不惜“花钱买平安”，突破法律政策界限满足信访人的一些不合理诉求，由此形成的是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误导向，对社会秩序和信访秩序反而造成了更大的负面影响。

“存在的即合理的”。政治因素、权力因素、信访人因素以及由此导致的信访制度的非程序性、非规范性，虽然不可避免地使信访制度具有了浓厚的人治色彩，但从另一个角度来看，也正是由于这些因素的存在，使信访制度相对于诉讼、仲裁、行政复议等权利救济途径，具有了独立价值和比较优势。信访制度正是凭借其灵活性、非正式性、协调与平衡策略确定了在国家制度体系特别是多元化纠纷解决体系中不可替代的位置，有效地弥补了诉讼、仲裁、行政复议等权利救济途径的局限性。按照法治的核心要义与一般原理，对信访制度进行法治化构造，必然要以程序化、规范化为导向，从而最大限度地剔除信访制度中存在的随意性和主观性，消除政治、权力等非制度因素对信访问题处理过程和结果的干扰，确保处理结果的确定性、唯一性。辩证地看，这种重构虽然以消除随意性和主观性为目标，但在一定程度上也消解了信访制度的比较优势，缩小了与诉讼、仲裁、行政复议等权利救济途径的功能差异；虽然提升了信访制度的专业化程度，却导致其丧失了本应有的制度意义。非法治化不足以消除信访运行机制的随意性以及衍生出的“信访不信法”误区，但法治化之后又可能失去灵活性（这种灵活性是信访制度功能发挥的重要支撑），弱化信访制度的应有功能甚至带来制度失灵等问题，这便是信访运行机制法治化构造的悖论。

（二）信访运行机制法治化的价值取向

破解信访运行机制法治化的悖论，必须回归信访法治化建设和国家信访立法的初衷。信访法治化建设是推进信访制度现代化的基本路径。国家治理体系和治理能力现代化的主要标志是在公共权力严格规范化基础上的国家治理的法治化、民主化和高效化。其中法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心，“主要表现为一切公共权力皆由法定，宪法和法律成为国家治理的最高权威和直接根据，在法律面前人人平等，任何组织和个人都没有超越法律授权之外的特权” ^[27]。作为国家治理体系重要组成部分的信访制度，要实现从传统信访工作体制机制向现代信访工作体制机制的转型，必须以公共权力严格规范化基础上的法治化作为基本路径，通过国家信访立法厘清公共权力的边界，规范公共权力的行使，确立法律的权威，摆脱公共权力在信访工作领域的“恣意妄为”，无论这种“恣意妄为”源起于长官意志还是信访人激烈的诉求表达方式，都无法干扰公共权力的正常行使。信访法治化建设是全面有效释放信访制度功能的有效载体。“法定职责必须为，法无授权不可为”是法治的基本原则。通过国家立法明确信访制度的属性功能和职能定位，有利于解决信访工作在维护社会稳定方面的“越位”问题和在加强民主政治建设方面的“缺位”问题，促进和规范信访制度更加有效地释放政治参与、权力监督和权利救济功能，切实保障和维护群众参政议政的民主权利，加强对公共权力运行的制约和监督，畅通诉求表达渠道，更好地协调利益关系。因此，通过国家立法对信访运行机制进行法治化构造，既要有利于实现公共权力在信访工作领域的规范运行，又要有利于信访制度的属性功能全面有效地释放。总之，就是要在有利于信访制度属性功能释放的前提下实现信访运行机制的规范化。

其一，信访运行机制法治化构造必须坚持规范化，增强信访事项受理办理程序的可预期性。所谓规范化，就是对现在或未来可能出现的问题或事项做出的标准或规定，增强过程和结果的可预期性。以规范化作为价值取向，对信访运行机制进行法治化构造，就是要使处理信访问题的每一个环节都按照一定的标准去执行，使信访工作能够处于相对稳定、可比较、可参照的状态。规范化的实质是具体化和明确化，以模式化的运行机制排除非制度性因素对处理过程的干扰，最大限度地降低处理结果的随意性和偶然性。信访活动是互动、双向的过程，既包含信访人提出信访事项的活动，又包含国家机关及其工作人员依法处理信访事项的活动。信访运行机制的规范化，有利于强化对国家机关及其工作人员和信访人的双向约束。对国家机关而言，规范化意味着对所有信访问题的处理都必须坚持同样的标准和程序，防止主观性和随意性，无论是长官意志还是信访人的缠访闹访，都不会对信访问题处理结果产生实质性影响，不会造成区别对待。比如，对经过领导干部接谈转入处理程序的信访案件，国家机关必须按照法定程序和要求予以受理办理，处理结果不会因为领导干部接谈就产生对信访人更为有利的结果。对信访人而言，规范化意味着无论以何种形式表达诉求，信访运行机制输出的结果都是确定的和唯一的，不会因为缠访闹访甚至实施违法行为就让国家机关突破法律政策界限作出有利于自己的结果。

其二，信访运行机制法治化构造必须坚持人性化，增强信访事项受理办理程序的可接受性。所谓人性化，就是给予公民柔性的人文关怀，尊重人的人格，维护人的权利，体恤人的需求，顾及人的感受。人类需求既有理性的，也有情感的。情感是理性的具体体现，理性是情感的最高把握。法律既反映人类的理性需要，也反映人类的情感需求。法律是理性的产物，同时也最能表达人类的情感，是人类情感与理性的统一。对信访运行机制进行法治化构造，强调规范化价值取向，关注的是程序本身，侧重的是对信访人理性需要的反映，以法的强制力作为后盾；强调人性化价值取向，关注的是信访人本身，侧重的是对信访人情感需要的反映，以信访人内生自觉为基础，以此实现信访事项受理办理程序可预期性与可接受性的协调统一。信访事项处理结论的可接受性，是评价信访案件是否取得良好社会效果的重要指标。如果处理结果得不到信访人的信任，将会导致信访人片面认为信访渠道不能对自己的合法权益进行保护，丧失对党和国家主导的维护群众权益机制的信任，以其他方式甚至极端方式寻求对自己权利的救济。增强信访处理结果的可接受性，单纯依靠程序的规范化与处理结果的确定性远远不够，作为一种刚性程序有时甚至起到相反作用，还必须坚持以人为本，站在信访人的角度，以柔性方式实现信访人所追求的个体正义。这种柔性方式，集中体现为人本理念与人文关怀。诸如信访案件处理过程中对信访人进行思想疏导、困难帮扶等，都属于人性化范畴。作为一种特殊的权利救济机制，信访制度需要通过法治与人性的契合释放其权利救济功能，这也正是信访与诉讼、仲裁、行政复议等权利救济途径的根本差别所在。

（三）信访运行机制法治化的构造

通过对信访运行机制法治化悖论的分析，我们建议，国家信访立法应当坚持规范化与人性化协调统一的价值取向，确立刚柔相济的信访事项受理办理程序。既要增强信访运行机制的刚性，细化程序规则，规范信访问题的解决方式、步骤、路径、时间，强化受理办理程序对国家机关和信访人的双向约束，遏制公共权力在信访工作领域的滥用，最大限度地减少非制度性因素对信访个案的干扰，提高信访事项处理过程和结果的可预期性；又要增强信访运行机制的柔性，以信访人为本，注重个体差异，凸显法治的道德蕴涵和人文关怀，以相对灵活或者替代性的方式，满足信访人虽然正当、合理但是通过普通程序规则却又无法实现的需要，提高信访事项处理过程和结果的可接受性。

1.以规范化为核心构建信访事项受理办理程序有助于提升信访工作公信力

传统信访工作机制最大的问题是信访问题处理过程和结果具有不确定性和偶然性，信访人表达诉求的方式和激烈程度、是否曾经被领导批示等非制度性因素，都会对处理结果产生实质性的影响。通过国家信访立法对信访运行机制进行法治化构造，必须以规范化作为切入点，确保不同类型、不同级别国家机关信访事项处理结论的确定性和唯一性。

其一，在信访事项受理环节，《信访法》要明确信访事项的受理条件和受理程序。一方面，要从横向意义上区分不同性质国家机关信访受理范围，减少受理范围交叉、重叠；要立足信访制度的“分流平台”功能，把信访人提出的属于本机关职能范围内的事项，按照“诉访分离、分类处理”的原则，依法导入诉讼程序、法律监督程序、行政程序或者其他法律程序等解决，不作为信访事项办理。由此，信访人无论以何种方式、向哪一级国家机关表达诉求，只有符合受理条件的才能进入信访程序，适当紧缩了信访渠道的入口。另一方面，要从纵向意义上确定上级国家机关与向下级国家机关转送、交办信访事项的程序。比如，信访人向有权处理机关的上级机关提出信访事项的，上级机关经过审查认为符合信访受理条件的，应当予以受理（程序性受理），并在15日内向有权处理机关转送、交办；有权处理机关收到信访人提出或者上级机关转送、交办的信访事项后，应当在15日内决定是否受理（实体性受理）并书面答复信访人。通过信访受理程序的一致性确保符合受理条件的信访事项无差别地进入实体办理程序，避免重复信访、越级信访等问题的发生。

《山东省信访条例》在这方面作了积极探索，按照“诉访分离、分类处理”的原则明确了国家机关的信访受理范围，以规范化的方式确立了信访受理清单和信访事项受理程序，体现了信访作为“分流平台”的属性定位，使国家机关受理信访事项和信访人信访活动的路径更加清晰，保障了合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。第六章“信访事项受理”从正反两个方面对信访受理范围作了规定。从正的方面来说，就是分别规定了人大、政府、法院和检察院信访受理清单，信访人可以“按图索骥”，直接向有权处理机关提出信访事项，无须“多头信访”、来回奔波；规范国家机关依法受理职责范围内的信访事项，不能推诿扯皮“踢皮球”，也不能多头受理、重复办理。从反的方面来说，就是明确规定了哪些事项不能通过信访渠道解决。国家机关对“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，告知信访人依法向有关机关或者机构提出”，不作为信访事项受理，强化了诉讼、仲裁、行政复议等法定途径在解决矛盾纠纷中的优先地位，引导群众更多地采用法律手段定分止争、维护权益。对属于本机关职责范围，但应当依法适用诉讼程序或者行政程序解决的情形作了规定。按照“诉访分离”原则和中央关于改革涉法涉诉信访工作机制的要求，明确规定“信访人提出的请求属于人民法院、人民检察院法定职责范围，但是依照法律应当通过诉讼途径解决的，有关人民法院、人民检察院应当及时审查，依照诉讼程序办理”。根据该规定，人民法院、人民检察院应当建立涉法涉诉信访审查甄别机制，将信访请求区分为诉类事项和访类事项，将诉类事项导入诉讼程序办理，将访类事项导入信访程序解决。按照“分类处理”的原则，明确规定“信访人提出的请求属于行政机关法定职责范围，但是依法应当通过行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序解决的，有关行政机关应当依法办理”。根据该规定，行政机关对属于本机关职责范围内的信访事项，如果法律、法规、规章及其他规范性文件明确规定应当通过行政程序办理的，必须适用行政程序办理；不能导入行政程序的，才能适用信访程序办理，不能简单用信访程序代替行政程序、用信访工作行为代替行政行为。

其二，在信访事项办理环节，《信访法》要明确不同类型信访事项的办理方式、办理流程、办理结果和办理期限。2005年国务院修订《信访条例》时，在“信访事项的办理和督办”部分，分别规定了“反映情况、建议、意见类信访事项”和“投诉请求类信访事项”的办理程序，体现了对不同类型信访事项分类办理的理念。随着近年来信访工作形势任务的发展变化，国务院《信访条例》对信访事项的分类不够明确，建议意见类信访事项办理程序过于简单、可操作性不强的问题日益突出。

为解决这一问题，《山东省信访条例》根据信访人提出信访事项的目的差异，对应信访制度的权利救济、政治参与、权力监督三种功能，将信访事项划分为申诉求决类、建议意见类、检举控告类三类，在第七章“信访事项办理”分别设计了不同的办理程序。（1）申诉求决类信访事项与信访人的个体利益诉求直接关联，信访人信访是为了实现权利救济。条例规定，有权处理的国家机关办理该类信访事项时，需要经过严格的调查核实程序并在规定期限内作出处理意见，必要时组织信访听证，以便查明事实、分清责任。行政机关办理该类信访事项，信访人不服行政机关作出的处理意见的，可以依法申请复查、复核，由有权处理的行政机关审查作出复查、复核意见，及时纠正错误、补正瑕疵。（2）建议意见类信访事项一般与个体利益诉求没有直接关联，信访人信访的目的是参与国家和社会公共事务管理。条例规定，信访人提出的建议、意见，有权处理的国家机关应当认真梳理，分析研究，科学合理、具有现实可行性的，应当采纳或者部分采纳；没有实质性内容或者不具有现实可行性的，不予采纳；有贡献的要给予奖励。信访人要求答复办理结果的，办理机关应当向信访人反馈办理情况。同时，为了调动广大群众参政议政的热情，条例规定县级以上人民政府应当建立和完善人民建议征集制度，鼓励和引导公民、法人或者其他组织就促进国民经济和社会发展、改进行政机关工作、保护社会公共利益等提出建议、意见。（3）信访人提出检举控告类信访事项的目的是实现对公共权力的监督制约。条例规定，有权处理的国家机关办理该类信访事项时，应当依照有关法律、法规或者其他规定及时调查、核实、处理，及时向信访人反馈处理结果；国家机关及其工作人员不得将检举、控告材料以及有关情况透露或者转送给被检举、控告的人员或者单位^[28]。

建议《信访法》参照这一模式，分别规定申诉求决类、建议意见类、检举控告类信访事项办理程序，并在办理流程方面体现差异性。具体来说，申诉求决类信访事项与信访群众利益关联最为密切，为保证处理结果的客观性与公正性，应当为有权处理机关设置信访调查、信访听证等多种手段，要求其在规定期限内作出处理意见，并书面送达信访人。信访人对处理意见不服的，可以向上一级国家机关申请复查；对复查意见不服的，可以向上一级国家机关申请复核，由复查、复核机关及时审查受理并在规定期限内作出复查、复核意见。建议意见类信访事项办理方式以研究论证为主，信访人要求答复的，办理机关可以采取适当方式答复，信访人对答复意见不满意的，做好解释说明工作。检举控告类信访事项办理方式以调查核实为主，有权处理机关在规定期限内按照调查核实情况作出处理结果，并向信访人反馈处理结果；信访人对作出结果有异议的，可以按照规定程序向上一级国家机关申请复查。

其三，《信访法》要明确信访运行机制的相对独立性以及信访事项办理终结的具体条件。由于地方立法权的局限，各地出台的信访地方性法规在不同性质国家机关信访事项办理程序的一致性、信访工作行为的可复议性、可诉讼性等方面均未作明确规定。《信访法》作为基本法，应当明确规定人大、法院和检察院办理申诉求决类信访事项适用复查、复核程序，以国家机关内部监督和自我纠错功能的强化提升办理结论的权威性；规定国家机关针对信访事项受理、办理作出的任何结论，信访人均不能申请行政复议或者行政诉讼，以避免信访程序与行政复议、行政诉讼程序交叉，从而保持信访运行机制的相对独立性。

实践中，一些申诉求决类信访积案难以终结、终而不结、反复启动处理程序的问题，不但扰乱了正常的信访秩序，耗费了大量的行政资源和司法资源，还加剧了信访人自身的负担。《信访法》要设立信访终结机制，明确信访事项办理终结的具体条件、审查机关和终结程序。比如，如果信访案件已经过复查、复核，而信访人不停止信访活动，或者信访人在法定期限内不申请复查、复核，继续通过信访寻求救济，或者出现信访人自然死亡等特殊情形，经过原承办机关向专门的信访终结审查机关提出申请，信访终结机关经过审查后作出是否终结的认定，一旦认定信访终结，则任何国家机关对该信访事项不再受理。

《山东省信访条例》以列举方式规定了申诉求决类信访事项办理终结的五种情形，包括“信访事项经调解达成调解协议的；对信访事项处理、复查意见不服，无正当理由超过规定期限未申请复查、复核的；信访事项经复核机关作出复核意见，书面送达信访人的；信访人自然死亡或者终止，无权利义务承受人，或者其权利义务承受人在办理期限内未申请继续处理相关投诉请求的；法律、法规规定的其他情形”，使信访人一目了然。特别是把无正当理由超过规定期限未申请复查复核作为信访事项办理终结的情形之一，既符合国务院《信访条例》、国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》等法规政策的要求，又给信访人以明确信号，申请复查复核的权利是有“保质期”的，一旦超期就会丧失激活复查复核程序的可能，有利于增强信访人的时效意识，督促其在法定期限内主张自己的权利。信访事项办理终结后，信访人仍然以同一事实和理由重复信访的，各级国家机关均不再受理，继续缠访闹访甚至实施违法行为的，将被依法追究法律责任。

2.以人性化为导向构建信访事项受理办理程序有助于提升信访工作亲和力

法治不仅是规则之治，而且必须是良法之治。信访法治化建设固然强调程序与规则的核心地位，但同时也必须承继传统信访制度的优良基因，坚守道德蕴涵和人文关怀，实现良法善治，提升信访工作之于信访群众的亲和力，以此增强信访处理结果的可接受性。国家信访立法必须坚持刚柔相济，既要注重规范化，又要注重人性化，在信访事项受理办理程序的建构中预留必要的裁量空间和多样化处置的选择余地，实现程序正义与实体正义的协调统一。

在信访事项受理环节，可以建立以中央和地方信访工作机构为核心的信访信息流转机制，信访人可以直接向中央或者地方信访工作机构提出信访事项，由信访工作机构负责转送给有权处理机关；国家机关收到信访人的信访事项审查认定不属于本机关职权范围的，可以转送中央和地方信访工作机构，由其负责向有权处理机关转送，避免信访人在不同国家机关之间来回奔波。也可以规定中央和地方建立联合接访机制，整合信访资源，强化部门间协调合作，按照“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”的要求，推动信访事项及时有效解决。

在信访事项办理环节，可以建立信访调解制度，规定国家机关办理申诉求决类信访事项时，可以在双方自愿的基础上，组织行业性、专业性调解组织，法律援助机构或者相关专家学者、社会志愿者等共同参与，发挥第三方客观中立的优势，运用协商对话、说服教育、心理疏导等办法，对信访事项依法进行调解，促使当事人自愿达成协议，达成调解协议的，办理程序终结，国家机关不再作出信访事项处理意见。当事人反悔的，国家机关不再受理。调解不成的，国家机关应当按照法定程序和要求及时作出处理意见。《山东省信访条例》规定“国家机关应当建立和完善申诉求决类信访事项办理与人民调解、行政调解衔接工作机制，组织行业性、专业性调解组织，法律援助机构或者相关专家学者、社会志愿者等共同参与，运用协商对话、说服教育、心理疏导等办法，对信访事项依法进行调解”，鼓励有权处理的国家机关采用调解的方式解决信访问题，尽可能避免直接作出处理意见；同时规定，“达成调解协议的，有关国家机关可以引导双方当事人依照法律规定向人民法院申请司法确认”。根据《民事诉讼法》，“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”，明确了经过司法确认的调解协议具有强制执行力，有利于克服信访调解协议的效力局限。

也可以建立信访救助制度，规定国家机关在办理申诉求决类信访事项时，对生活确有困难的信访人，可以告知或者帮助其向有关机关或者机构依法申请社会救助；符合国家司法救助条件的，有关国家机关按照规定给予司法救助。一般来说，信访群众由于政策调整、历史遗留问题或者其他原因导致利益受损，但依据现有法律政策无法获得有效的权利救济时，国家机关应当通过社会救助或者司法救助解决其实际困难，避免其生活陷入困境，推动信访人息诉罢访，这既能彰显党和国家的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。如果国家机关只是机械地作出不予支持的处理意见，只会导致矛盾激化升级甚至向社会不稳定因素转化。当然，这种救助并非所谓的“花钱买平安”，无论是救助条件还是救助程序都有明确的法律政策依据，对不具备救助条件的信访人，即便其采取缠访闹访甚至更为极端的方式，也不应当启动信访救助制度。