二、信访工作体制与信访工作机构

信访工作体制，是关于信访工作组织领导、机构设置、职能定位、权责配置等方面体系、制度、方法、形式的总称。信访工作体制涉及“谁来做信访工作、工作主体是谁”的问题；也涉及“如果有多个主体，它们之间的内在关系如何，怎样把多个主体搭建成一个有机的工作体制”的问题。对信访工作体制进行法治化构造，是信访立法必须高度关注的重要课题。信访工作体制本身就是信访制度的重要内容，信访制度的法治化必然包含着信访工作体制的法治化。当前信访工作体制不顺、机构庞杂、职权不清、缺乏整体系统性，功能赋予超过组织结构负荷能力，组织结构设置缺乏相应的权力配置等突出问题，已经严重影响到了微观信访制度的良性运行和信访制度整体功能作用的有效发挥，亟待国家信访立法予以解决。从现有信访立法成果来看，国务院《信访条例》作为行政法规，侧重于行政信访工作体制法治化，明确了县级以上人民政府信访工作机构的职责，理顺了其与同级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构之间的关系。一些地方出台的信访地方性法规虽然调整所有国家机关的信访工作，明确了人大、政府、法院和检察院等不同性质国家机关信访工作机构的职责，但在彼此之间的关系问题上有意或无意地采取了模糊策略，对信访工作体制法治化的构造实际上是不完整的。究其根源，在于现行信访工作体制法治化存在地方立法无法突破的困境。未来《信访法》需要破解这一困境，从顶层设计层面作出前瞻性的制度安排。

（一）信访工作体制法治化的困境

组织结构设置是信访工作体制的核心问题。目前，各级各类国家机关，执政党的机关和企事业单位、人民团体、社会组织等都具有接待群众来访和处理群众来信的工作职责，都设立或者确定有负责信访工作的机构（统称信访工作机构）。从横向结构上来看，涉及党委系统、人大系统、政府系统、政协系统、司法系统、军队系统和群团组织系统以及国有大中型企业和事业单位；从纵向结构上来看，涉及从中央到省、市、县、乡五级国家机关，一直延伸到村居群众自治组织，形成了纵横交错、覆盖全面的信访工作网络体系。“信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间没有严格意义上的隶属关系”^[19]。维系和支撑这个庞大体系的，是新中国成立以来形成的独特的政治治理传统，即“党的领导”——正是由于“党的领导”作为核心要素内嵌于信访工作体制，信访工作体制才得以建立和运行，信访工作的组织领导才得以实现。

由于中国共产党的政治纲领以及它的严密组织结构，它在社会各个层面、各个方面的影响无所不在。中央信访工作机构对全国信访工作的协调指导，地方信访工作机构对区域性信访工作的协调指导，都是通过党的组织原则和组织体系实现的。

从历史沿革来看，现在的中央信访工作机构最早是由中共中央的秘书机构演变而来的。1949年4月，中共中央批准成立中共中央书记处政治秘书室，专门为毛泽东等中央领导同志处理群众来信，这是我党历史上最早的专职信访机构。1950年年初，中共中央撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，处理群众来信仍然是该室的主要任务之一。1951年3月，政务院秘书厅成立群众信件组，标志着政府专职信访机构的诞生。此后，中共中央和国务院又分别成立了中共中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局。1986年，中共中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立了中共中央办公厅国务院办公厅信访局。2000年，根据《中共中央关于党中央部门机构改革的意见》《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和党中央、国务院领导同志的有关批示精神，中共中央办公厅国务院办公厅信访局更名为国家信访局，成为“国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构，业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导”。^[20]

尽管国家信访局在机构性质上为“国务院部委管理的国家局”，但是根据《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》所提出的“国家信访局要加强对全国信访工作的协调指导”，以及《国务院办公厅关于印发〈国家信访局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》中“综合协调指导全国信访工作，起草有关信访工作的方针、政策和法律、法规草案，推动中央关于信访工作决策部署的贯彻落实，总结推广各地区、各部门信访工作经验，提出改进和加强信访工作的意见和建议，检查、指导中央党、政、军各部门的信访工作和地方党、政机关的信访工作”的规定，它在事实上承担着对全国信访工作的协调指导职责，而不仅仅局限于行政信访领域。

地方信访工作机构的名称、机构性质与国家信访局存在差异，普遍采取“一个机构、两块牌子”的设置，名称通常为“××党委信访局（办）、××人民政府信访局（办）”。尽管有的属于党委系统管理，有的属于政府系统管理，但是地方信访工作机构设置所体现出的“党的工作机构”的性质在形式上较国家信访局更为明显。

对信访工作体制进行法治化构造，实际上是以权力配置为支撑重构信访工作的组织结构与运行机制。这一过程首先遇到的就是政治治理传统法治化的问题，其中既包含“党的领导”以何种方式体现的问题，又包含党委系统的信访工作如何规范的问题。如果说后者可以以“政治的归政治、法治的归法治”为由将其排除在《信访法》的调整范围以外，由党内信访法规调整，那么前者所体现的维系和支撑整个信访工作机构网络体系的基本逻辑，则必须寻找到法律意义上的替代品。国务院《信访条例》对行政信访工作体制的法治化是以科层制为依托实现的，科层制与政治治理在原理上具有相似性，都具有强烈的“命令—服从”特征。对纵向意义的信访工作体制而言，这种模式是可以复制的；而问题的关键在于，横向意义上相对独立的国家机关之间如何在《信访法》确定的制度框架下实现衔接与合作。

根据“中国人大网法律法规库”检索结果，除了《宪法》之外，目前全国人大及其常委会制定的法律中有13部涉及“中国共产党”这一概念。具体可以区分为以下三种情形：

第一种情形是体现政治正确原则的，比如《立法法》第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放”；《公务员法》第4条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”；《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导……”。

第二种情形是体现政治组织性质的，比如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条第2款规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人；《个人独资企业法》第7条规定，“在个人独资企业中的中国共产党党员依照中国共产党章程进行活动”；《公司法》第19条规定，“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动”。

第三种情形是体现领导地位的，比如《村民委员会组织法》第4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”；《高等教育法》第39条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”；《国防法》第19条规定，“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动”；《国家安全法》第4条规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”。

《信访法》能否参照《村民委员会组织法》《高等教育法》《国防法》《国家安全法》，以法律规范的形式明确规定以中国共产党的领导为核心的信访工作体制，确立党委信访工作机构的法律地位？虽然这种立法模式符合信访工作实际，也符合广大信访干部对提升信访工作机构权威性的期待，但是客观地说，这种立法模式被采纳的可行性非常低。一方面，前述几部法律之所以规定党的领导地位，均有其特殊政治意义。《村民委员会组织法》涉及党的领导与基层群众自治的关系，《高等教育法》涉及党的领导与高等学校自主办学的关系，《国防法》涉及党的领导与武装力量管理体制的关系，《国家安全法》涉及巩固党的执政地位等政治安全问题。这些特殊因素是信访制度所不具备的。尽管信访制度作为执政党与群众进行政治沟通的工具，具有政治属性，但是这种政治属性并不涉及党的领导地位问题，不足以为在《信访法》这部具有浓厚程序法色彩的法律中写进“党的领导”提供充分佐证。另一方面，党的权力与国家权力的运行机理、机制、场域等是存在明显差别的，党的权力在本质上是政党组织内部的自治权，国家权力是国家政权体系下的公权力。通过国家立法确立以中国共产党的领导为核心的信访工作体制，将会造成两种权力运行机制的交叉、混淆。事实上，对前述几部法律从微观意义上确认党的领导地位，理论界和实务界也存在不同认识。如果在《信访法》中依托“党的领导”构建信访工作体制，恐怕会引起更大争议，甚至有可能阻滞信访立法进程。

（二）信访工作机构的尴尬地位

信访制度的正常运转有赖于信访机制的合理设置，特别是信访工作机构的设置。尽管信访工作网络体系是以依托“党的领导”构建而成的，但从各级各类信访工作机构的机构设置、职能定位、权责配置等角度来分析，这一政治治理传统在微观层面的作用发挥显然是不够充分的。其中，很重要的表现就是中央信访工作机构和地方信访工作机构对其他国家机关信访工作机构、信访工作机构对所在国家机关其他内设工作机构的管制协调能力不足，没有形成必要的协调机制、制约机制和统一的操作机制，不但导致各级各类信访工作机构的职能定位、履职方式等存在较大差异，信访受理条件不够统一、办理程序不够规范等问题^[21]，甚至还导致信访工作机构在面对群众来信来访时，经常性处于“进退两难”的尴尬地位，权威性不足、协调力不强，在一定程度上影响了信访制度属性功能的实现，导致矛盾激化积累和信访制度公信力的流失。

其一，机构设置低位。目前，各级各类信访工作机构都不具有独立的主体资格，只是代表所在国家机关履行信访工作职责，包括国家信访局和地方党委政府信访局（办），只是代表党中央、国务院和地方党委政府履行信访工作职责。这种从属关系固然体现了国家机关对信访工作的高度重视和直接领导，但在实际层面却导致信访工作机构设置低位化，影响了其职能发挥的效果。特别是作为中央信访工作机构的国家信访局，在机构性质上属于“国务院部委管理的国家局”，相对于国务院办公厅具有较大程度的独立性，不过其独立程度又不如各部委，而且作为一个副部级行政机构在中央一级权力格局中也略低于各部委^[22]。对基层来说这是一个高层次部门，可从中央来看又有“矮化”的尴尬，处于“劣势地位”，作为“二级单位”的国家信访局，如何能协调指导作为“一级单位”的中央部委乃至作为“超一级单位”的全国人大机关、全国政协机关和军队系统的信访工作？2000年之前，地方党委政府信访局（办）由地方党委办公厅（室）或者政府办公厅（室）管理，在机构编制上较同级党委工作部门和政府组成部门低半级。比如，省级党委政府信访局，在机构编制上为副厅级单位。2000年之后，各地通过信访局长（信访办主任）兼任同级党委或者政府副秘书长（办公室副主任），实现了信访工作机构主要负责人的高配^[23]，一些省份如湖南、江苏、甘肃、辽宁等将省级信访局正式升格为正厅级，作为省政府直属机构，有的还成立了党委群众工作部，与信访局合署办公，解决了信访工作机构设置低位的问题。但是从全国来看，目前各级各类信访工作机构设置低位的问题仍然较为突出。

其二，职能定位失焦。近年来，随着信访制度属性功能的发展变迁以及信访工作制度改革的深入推进，信访工作机构经历了从“秘书型机构”向“职能型机构”转变的发展历程，工作职责不断健全完善、工作职能不断丰富拓展，但总体来看，仍未彻底摆脱秘书机构的性质。以县级以上人民政府信访工作机构为例，根据国务院《信访条例》，它需要履行六项职责，包括：受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。从中可以看出，信访工作机构本身并不具备直接调查处理信访事项的职能和权力，只能协调推动和督促检查有权处理机关办理。但是在实践中，由于机构设置低位化，工作力量不足（机构设置低位必然导致配备的人员编制少），缺乏明确的、具有法律效力的实质性监督权、督办权等因素的影响，协调推动和督促检查职能尚未成为信访工作机构的主业，信访工作机构的履职重点仍然聚焦在接待群众来访、处理群众来信以及受理、转送、交办信访事项等传统领域，没有实质性地完成由“秘书型机构”向“职能型机构”的转变。但是，根据信访制度属性功能赋予的职责以及各方面特别是广大信访群众的期待，信访工作机构理应在实体性问题的解决上发挥更大的作用。

其三，权责配置错位。由于信访工作机构并不具备直接调查处理信访事项的职能和权力，对大部分信访事项，只需受理、转交、交办或向领导干部汇报即可，无须也无权直接处理，所具有的职权是一种软权力，直接权威性和约束力并不强。比如，县级以上人民政府信访工作机构将信访事项转交给某个职能部门办理，但后者敷衍塞责、久拖不决，并且对信访工作机构的督查督办“无动于衷”，那么，信访工作机构只能借助于同级党委政府或者党政领导干部的力量向职能部门施压。“这种约束力是专职信访工作机构借由同级政府（尤其是党政主要领导）制约职能部门及其信访工作机构而产生的，它是一种迂回的、间接的、远程的约束力，而不是与信访机构的设置相匹配的约束力”^[24]。但是，很多国家机关特别是一些地方的党委政府却对信访工作机构化解矛盾冲突、维护社会稳定寄予了过高期望，把信访工作机构推到了解决信访问题的第一线，一旦出现群众上访特别是集体上访，就认为信访工作机构履职不力，把本该打到职能部门或者业务机构的板子打在了信访工作机构身上。另外，很多信访群众并不能清晰地理解信访工作机构与职能部门和业务机构的关系，只是想当然地认为信访工作机构代表了党委政府或者国家机关，一旦职能部门没有及时解决群众诉求，就把矛头指向信访工作机构，缠访闹访接踵而至，令信访工作机构疲于应对。信访工作机构缺乏解决问题的实际权力和有效资源，却被当作解决诸多问题的责任主体，权责错位严重。

（三）信访工作体制的法治化构造

根据结构功能主义的一般原理，功能需求决定职能定位，进而决定组织结构与权责配置。通过对信访工作体制法治化困境和导致信访工作机构尴尬地位原因的分析，我们建议，国家信访立法应当确立以信访联席会议为统领的信访工作体制，通过明确信访联席会议机制的法律地位或者成立承担联席会议职能的信访工作委员会，强化对多元化信访工作机构的整合，实现不同性质国家机关信访工作运行机制的规范、协调、统一，着力解决信访工作体制不顺、缺乏整体系统性等问题；应当在明确不同类型信访工作职能定位、规范机构设置的基础上，优化权责配置，理顺权责关系，确立以督办权为核心的信访工作机构职权体系，推动信访工作机构由“秘书型机构”向“职能型机构”实质性转变。

1.信访联席会议机制是“党的领导”抽象政治原则在法律意义上的最佳替代品

关于信访工作体制法治化的问题，目前理论界和实务界有很多观点，比较有代表性的观点有：将现在分散的信访工作机构集中统一起来，形成一个专门处理信访事务的委员会，置于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，即人大制度下的“统一信访制度”；撤销其他各个部门系统的信访工作机构，将原来分散在政府、法院和检察院及相关职能部门的信访都归到人大一个口子里，在全国人大建立信访委员会或者信访局统领全国的信访工作，信访委员会对全国人大及其常委会负责；建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合信访平台，将现在人大的信访工作机构作为总协调点，统一受理信访案件，其他部门的信访工作机构作为人大信访工作机构派驻机构履行相应职能；等等^[25]。这些观点的实质，是以权力逻辑代替政治逻辑，借助权力机关的至上权威，依托“一府两院”、“由人大产生、对人大负责、受人大监督”的权力逻辑构建协调统一的信访工作体系，在制度理念上与国外议会监察专员制度具有相似之处。但是，这些观点转化为立法制度设计的可能性比较低。人大作为权力机关行使的是集体权力，其职责更多的是关系经济社会发展重大问题的决策，由人大直接出来处理信访问题，与《宪法》为人大设定的职责并不相符。

对信访工作体制进行法治化构造，必须处理好政治与法治的关系。法治与政治是辩证统一的，法治当中有政治，没有脱离政治的法治，不能错误地把信访法治化理解为“去政治化”。中国党政体制决定了“党的领导”在国家治理中发挥独特作用，必须置于具体的历史与现实语境中解析其组织功能并促进其法治化转型，很难简单用“取消”的方式解决实际的体制问题。信访立法必须把内嵌于信访工作体制的政治因素予以充分而又恰当的体现，这不仅是因为信访制度本身就具有强烈的政治属性和政治功能，还因为“党的领导”是维系和支撑信访工作网络体系的优势资源。信访联席会议机制是在现行国家组织架构和权力配置体系下，对信访工作体制进行法治化构造最为理想的载体，为执政党领导全国信访工作搭建了制度化的平台。

根据《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，信访联席会议机制是信访工作综合协调机制的重要内容。2004年8月，中央建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制。此后，各地根据中央要求相继建立了地区性信访联席会议机制。2015年年初，中央将处理信访突出问题及群体性事件联席会议更名为信访工作联席会议，将协调群体性事件的职责剥离，各地也相继对联席会议进行了更名。信访联席会议机制建立十多年来的实践充分证明，这一机制较好地解决了横向意义上不同性质国家机关之间信访工作的组织领导和协调统一的问题，对于形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的信访工作格局，推动解决重大疑难复杂信访问题具有重要意义，其实质是“党的领导”抽象政治原则在信访工作领域的具体化，在一定程度上弥补了中央和地方信访工作机构设置低位的缺憾。有鉴于此，《山东省信访条例》对信访联席会议机制作了充分吸收，规定：“省、设区的市、县（市、区）应当建立和完善信访工作协调机制，加强对信访工作的综合协调、组织推动、检查督导，研究解决信访突出问题，协调处理涉及两个以上地区、部门、行业的复杂、疑难信访事项”。这是对长期以来信访联席会议机制实践成果的固化，确立了联席会议的法律地位，有利于更好地发挥信访联席会议的功能作用。在地方信访立法无法建立以“党的领导”为核心的信访工作体制的背景下，信访工作协调机制为“党的领导”寻找到了法律意义上的替代品，成为维系和支持信访工作网络体系的技术装置，突破了信访联席会议的实然功能，为国家信访立法破解这一难题积累了经验。

信访联席会议机制的表现形式是多样的，可以是目前的信访工作联席会议，也可以是非实体性的信访工作委员会。参照《国防动员法》等法律，建议《信访法》对信访工作体制作出如下设计：“国家对信访工作实行统一的领导，建立信访工作联席会议（或者成立国家信访工作委员会），在全国人大常委会、国务院、中央军事委员会的领导下，负责组织、指导、协调全国信访工作；按照规定的权限和程序议定的事项，由全国人大常委会、国务院、中央军事委员会的有关部门按照各自职责分工组织实施；县级以上地方各级信访工作联席会议（或者信访工作委员会）负责组织、指导、协调本区域的信访工作。”同时，将中央和地方信访工作机构确定为信访工作联席会议或者信访工作委员会的办事机构，并提升其机构级别，与同级党委工作部门和政府组成部门并列。

2.确立以督办权为核心的职权体系是提升信访工作机构权威性的有效手段

2005年国务院修订《信访条例》时没有对县级以上人民政府信访工作机构以外的信访工作机构的职责作出明确规定，导致实践中这些信访工作机构的职能定位比较模糊，主要履行信访事项的登记、受理、转送、交办等程序性职责，其他方面的职能特别是督促检查职能基本处于缺位状态，成为了群众信访的“中转站”、“收发室”，影响了信访工作的实效。据此，国家信访立法应当从两个层面进行规范：

一方面，各级各类信访工作机构的职责应当规范统一，人大、政府、法院和检察院信访工作机构应当具备相同或者基本相同的法定职责，这是实现信访工作运行机制统一的前提。《山东省信访条例》参照国务院《信访条例》关于县级以上人民政府信访工作机构职责的规定，对各级各类信访工作机构职责作了统一规范，规定：人大、政府、法院和检察院等不同系统国家机关专门设立的信访工作机构或者确定负责信访工作的机构，统称为信访工作机构，代表所在国家机关履行八项职责，包括：登记、受理、转送、交办信访事项；承办上级国家机关和本国家机关交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促、检查信访事项的处理；调查研究、综合分析信访情况，及时向上级国家机关和本国家机关报告信息，提出建议、意见；指导、督促、检查本辖区或者本系统的信访工作；宣传法律、法规和政策，向信访人提供与信访事项有关的咨询服务；法律、法规规定的其他职责。这一规定从形式上实现了各级各类信访工作机构职能职责的统一，在事实上为中央和地方信访工作机构（指国务院《信访条例》规定的县级以上人民政府信访工作机构）以外的信访工作机构争取了职权。

另一方面，应当确立以督办权为核心的信访工作机构职权体系。督办权是国务院《信访条例》赋予县级以上人民政府信访工作机构的一项重要职权。县级以上人民政府信访工作机构在受理和向有权处理机关转送、交办信访事项后，还可以对重要信访事项的处理进行督办，这是信访工作机构由“秘书型机构”向“职能型机构”转变最为重要的体现。《山东省信访条例》在将督办权扩展到县级以上国家机关信访工作机构的同时，设立“信访工作督查”专章，重点对县级以上国家机关信访工作机构的督查职责、督查措施以及“三项建议权”的行使条件、具体内容、工作程序等作了规定。条例规定，县级以上国家机关信访工作机构履行督查职责时可以采取四项措施：查阅、复制与督查事项有关的文件、案卷和其他资料；要求被督查的单位就督查事项作出书面说明；就督查事项询问有关人员，约见信访人听取其陈述和申辩；到信访事项发生地开展实地调查。这是对信访工作机构督办权的实化和具体化，有利于增强信访工作机构在协调调度、督办指导、监督落实等方面的权威性，强化对有权处理机关的约束，在推动信访问题解决过程中发挥更大的作用。此外，条例还规定，对有权处理机关导入行政程序办理的信访事项，同级人民政府信访工作机构或者本机关信访工作机构应当协调、督促及时办结，明确了信访工作机构在依法分类处理信访投诉请求中的职责。根据该规定，信访工作机构对其转送的信访事项，不能简单“一转了之”，而是要跟踪处理，既要协调督促导入行政程序办理，也要协调督促及时办结，确保信访问题及时有效解决，防止向信访渠道回流。这是对信访工作机构督办权适用范围的延伸拓展，不仅适用于通过信访程序办理的事项，对通过信访渠道提出但导入行政程序办理的信访事项，也可以进行督办。

具体到《信访法》的制度设计中，可以作出如下规定：一是设立“信访工作机构”一章，按照横向与纵向相结合的方式，对中央、省、市、县四级，人大、政府、法院、检察院四类信访工作机构的职责作出界定。各级各类信访工作机构的职责特别是涉及信访工作检查、指导等方面的职责，可能因为级别或者所在国家机关的性质有所差异，但涉及信访案件登记、受理、转送、交办等程序性职责和承办、协调、督办等实体性职责时，应当是相同或者基本相同的。二是设立“信访工作督查”一章，重点对县级以上国家机关信访工作机构的督办权作出规定，明确督查范围、督查条件、督查措施以及督查结果运用等内容。在督查范围上，应当包括信访工作开展情况和信访案件处理情况两个层面。按照“分流平台+办理渠道”的属性定位，信访人通过信访渠道提出的属于本机关职责范围但是被导入诉讼、仲裁、行政复议等法定途径或者行政许可、行政确认等行政程序解决的事项，信访工作机构亦可纳入督办范围。在督查条件上，应当规定依职权自行启动和依信访人申请启动两种条件，如果出现信访事项有权处理的国家机关应当受理而未予受理、未在规定期限内受理、已经受理但是未在规定期限内办结等情形，信访人重复信访的，信访工作机构可以启动督办程序，督促有权处理机关按照规定程序受理办理信访事项，及时纠正错误、补正瑕疵。在督查措施上，应当规定信访工作机构享有阅卷权、调查权、询问权等职权，以便于调查核实相关情况。在督查结果运用上，信访工作机构可以根据督查情况向有关国家机关或者工作机构提出改进工作、完善政策、给予处分等方面的建议，有关国家机关对建议采纳情况必须作出书面回应，未予采纳的必须说明理由，信访工作机构所提建议及其采纳情况应当面向社会公开，接受社会监督，以增强督查的权威性和实效性。