一、信访制度的法律定位

法律定位问题是信访法治化建设和国家信访立法的核心、基础性问题，实质是信访制度的法律属性和功能定位问题，决定着信访制度在整个法律体系中的角色和位置。对信访制度进行法治化构造，首先必须弄清楚信访制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”等几个关键性问题，在与其他法律制度的比较中厘清信访制度的职能边界，为发挥其在国家治理体系和国家治理能力现代化进程中的独特优势奠定制度基础。虽然我国信访法治化建设起步较早，1995年国务院就出台了《信访条例》并于2005年作了较大幅度修订，截至2015年8月，全国有25个省（自治区、直辖市）出台了信访地方性法规，但是这些法规并没有很好地解决信访制度的法律定位问题。一方面，由于信访制度涉及《宪法》规定的建议权、批评权、申诉权、控告权、检举权等公民基本权利^[4]，受制于立法权限，行政立法和地方立法均无法对信访制度的法律属性及其与其他法律制度的关系作出清晰而明确的界定；另一方面，无论是国务院《信访条例》还是各省（自治区、直辖市）出台的信访地方性法规，都是以权利救济作为主线进行制度设计和规范构造的，对信访制度功能的体现是片面的和实用主义的，无法反映信访制度法律属性的全貌。

（一）信访制度的属性功能具有多样性

作为新中国政法传统下形成的一种特殊的民主实现和权利救济机制，当代信访制度始创于新中国成立初期，政务院1951年6月颁布的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》一般被视为当代信访制度正式确立的起点^[5]。伴随着新中国成立六十多年来国家政权建设和经济社会的发展变迁，信访制度的功能不断丰富、拓展。

根据学者应星的观点^[6]，信访制度功能演变大体可以划分为三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的“大众动员型信访”阶段。这一时期，群众信访的主要内容是对国家政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众等官僚主义现象提出的意见、建议和批评，信访制度承载的主要功能是群众参与管理国家大事和对国家干部行使权力进行监督。二是1979年1月至1982年2月的“拨乱反正型信访”阶段。这一时期，群众信访的主要内容是要求平反冤假错案和落实政策，信访制度承载的主要功能是集中高效地解决历史遗留问题。正是在这个短暂的历史时期，“信访制度迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置”。三是1982年2月至今的“安定团结型信访”阶段。20世纪80年代中期以后，尽管历史遗留问题或政治性问题仍占有一定的比例，但随着我国改革开放事业深入推进及经济社会急剧转型，特别是社会矛盾进入高发、多发时期，群众信访的主要内容发生了重大变化，主要是和群众息息相关的经济、政治和社会权利等利益问题，信访制度承载的主要功能是化解矛盾纠纷、实现权利救济。由于入口宽、门槛低、成本小、效果明显等优势，很多群众将信访看成了优于其他行政救济和司法救济的一种方式。信访制度原初设计的政治参与和权力监督功能在事实上沦为了“副产品”，主要在化解各类矛盾纠纷、维护群众合法权益的过程中间接呈现，具有强烈的依附性和从属性特征。

从中可以看出，信访制度的属性功能经历了一个重心转移的过程，即由政治参与和权力监督为主、纠纷解决为辅到纠纷解决为主、政治参与和权力监督为辅^[7]，甚至发展到目前因纠纷解决功能的强势地位而遮蔽了其政治参与和权力监督功能。

对这一变迁趋势，特别是权利救济功能过度扩张的问题，很多专家学者持批评态度，认为推进信访工作制度改革和信访法治化建设应当弱化甚至取消信访制度的权利救济功能，强化政治参与和权力监督功能，回归信访制度的设计初衷。比如，有的观点认为，信访制度的权利救济和解决纠纷作用与现代社会的制度体系不相适应，现代社会已经拥有了独立、专业的权利救济渠道——司法制度，如果仍然采用信访手段解决纠纷，将侵犯司法职权的正常行使，有越俎代庖之嫌^[8]。有的观点认为，在当前社会的治理结构下，越是强化信访制度，越是增加一种破坏法治的反向张力，越会把大量的社会矛盾引导到体制外非法治化解决的恶性循环中去，进而消解国家司法机关的权威^[9]。还有的观点认为，当前信访制度由于体制和机构的原因，社会矛盾焦点不断聚焦中央，极大地“削弱了中央的政治权威”；信访功能的错位、信访人治色彩的诟病也动摇了国家政法机关的权威和现代国家的正当性基础；信访程序本身的弊病也会诱发严重的社会冲突事件，应当果断废除信访制度^[10]。

事实上，信访制度属性功能的演变，与新中国成立六十多年来国家政权建设和经济社会发展变迁紧密关联，有其内在的合理性与历史必然性，并非一些学者所认为的是信访制度功能扭曲甚至异化的结果。每一种制度的功能都必须与其所处的社会环境相适应。信访制度设立之初，确实是以政治属性功能为主的，但是发展到20世纪80年代中后期，逐渐演变成了一种重要的纠纷解决方式，权利救济功能已经内化于信访制度本身，1995年出台、2005年修订的国务院《信访条例》都是以权利救济作为主线进行制度设计的。这从一个侧面说明，信访制度的权利救济功能已经为国家和公众所普遍接受和认可。弱化甚至取消信访制度的权利救济功能，等于变相剥夺信访制度的存在价值与作用空间。信访制度是多元化纠纷解决机制不可或缺的内容。在现代社会，解决纠纷的最重要和最权威的途径是司法诉讼，然而由于诉讼本身也存在弊端以及社会纠纷的多样性和主体需求的差异性，诉讼不可能也不应该垄断所有的纠纷解决^[11]。无论是从国际还是从国内关于化解矛盾纠纷的理论与实践来看，多元化是发展趋势，解决纠纷的渠道只能增加不能减少。从实践效果来看，信访制度在我国多元化矛盾纠纷解决系统中具有不可替代的地位。取消信访制度的权利救济功能，将绝大多数普通诉求拒之门外或者简单地推向法院，不仅与基层推进社会治安综合治理和利用信访积极化解纠纷的实践形成内在矛盾，其可行性也令人质疑^[12]。

无论是国家信访立法还是地方信访立法，都必须承认现阶段信访制度功能的多样性，尤其是要承认信访制度权利救济功能的独特价值和重要作用。承认信访制度的权利救济功能，并不意味着要继续保留以往信访制度中浓厚的人治色彩，而是要通过对微观信访制度和信访运行机制进行法治化构造，消解带有人治化因素的“负的外部性”，把信访导入法治化轨道，将其改造为多元纠纷解决机制中的一种补充性救济途径，以法治思维和法治方式化解矛盾纠纷、实现权利救济。党的十八大以来，中央强调要推动信访工作回归本位，发挥了解社情民意、汇集意见建议，分析稳定风险、评估政策得失，排查矛盾隐患、解决合理诉求等职能作用^[13]。这种回归本位，是相对于以往信访工作所承载的维护社会稳定功能而言的，并不是要弱化甚至取消信访制度的权利救济功能，在本质上是为了更加科学、更加均衡、更加有效地发挥信访制度的政治参与、权力监督、权利救济功能，我们不能片面理解、错误解读。

（二）信访制度的属性功能具有辅助性和兜底性

我国现行宪法框架下的政治法律制度可以相对区分为核心政制和辅助政制，信访制度属于辅助政制范畴^[14]，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿体制。这一定位包含三个方面的内涵：其一，信访制度的存在和发展应该服从服务于核心政制存在和发展的需要，不能超越核心政制；其二，信访制度虽然不能与核心政制分庭抗礼，但是可以弥补核心政制之遗缺或者作为核心政制运行的“润滑剂”而发挥效用，当核心政制运转失灵或者存在制度盲区时，信访制度应当及时补位并发挥其功能作用；其三，核心政制具有优先性，如果信访制度与核心政制冲突甚至侵蚀核心政制主体地位，应该根据充分发挥核心政制效用的需要调整信访制度。基于这一分析视角，信访制度的属性功能具有明显的辅助性、兜底性特征。

首先，从政治参与功能来看，信访制度是中国特色社会主义民主制度的重要内容。信访制度是密切联系群众的重要渠道和纽带，是人民直接参与制度的一个重要组成部分。群众可以通过信访渠道，自发地对各级各类机关（包括各级人大、政府、法院、检察院，在很大程度上还有执政党的各级组织）的工作提出建议、意见或者批评，在普通公民与国家机关之间建立直接联系，进行充分的政治沟通。当前，信访制度已经成为了人民代表大会制度之外群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、最平民化的表达渠道。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民群众可以通过人大代表去表达自己的意愿，但作为一种代议制民主形式，它必然蕴含着信息过滤机制，群众的意愿和诉求只能间接地呈现在国家机关面前，无论人民代表大会制度将来如何健全完善，它始终具有代议制民主的“天然缺陷”。加之兼职身份、履职能力等方面的限制，目前人大代表在代表和反映群众意志的及时性、全面性、便捷性等方面还有许多需要改进的地方。此外，虽然我国法律规定群众可以采取集会、游行、示威等形式表达意愿，但均属集体方式，无法作为个体与国家机关进行政治沟通的工具，并且由于这些形式可能对正常社会秩序造成影响，不宜频繁使用。因此，无论是现在还是可以预见的未来，作为参与民主重要形式的信访制度，对中国特色社会主义民主制度都具有不可或缺的补充作用。

其次，从权力监督功能来看，信访制度是中国特色权力运行制约和监督体系的重要内容。中国特色权力运行制约和监督体系包含党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等丰富内容。信访是社会监督的一种重要形式，群众可以通过信访渠道，对各级国家机关及其工作人员的违法失职或者其他不当行为提出批评、控告、检举，监督和促进国家机关依法行使职权。与其他监督形式相比，信访在监督范围上具有广泛性，所有行使公权力的机关、组织或者社会团体都可以成为监督对象。虽然这种监督方式不具有国家监督那样的国家强制性和直接的法律效力，但却可能引发和启动国家监督机制的运行，导致带有国家强制性的监督手段的运用，及时纠正和惩处违法失职不当行为。尽管目前信访制度权力监督功能的实际成效主要体现在党风廉政建设和反腐败方面，在其他方面的监督作用并不明显，如经由信访渠道纠正立法决策失误、改变不当行政行为或者司法行为的情况较少发生，但作为一种制度性的监督渠道，信访对于保障公民监督权仍然具有独特作用。除了个案意义上的监督之外，通过对大量信访信息的汇集整合，能够提炼出带有普遍性和倾向性的监督线索，为国家机关启动内部监督程序提供充分的信息支撑，增强国家监督的准确性和实效性。

最后，从权利救济功能来看，信访制度是中国特色多元化纠纷解决机制的重要内容。相对于单一的纠纷解决机制，“多元化纠纷解决机制的意义在于避免将纠纷的解决仅仅寄予某种制度，防止纠纷解决途径的单一化造成效率低下、解决机制不畅，最大限度满足社会主体多样性、多层次的需求”^[15]。从这个角度来看，信访不应被法治所“驱逐”。作为一种长期存在的制度，与诉讼、仲裁、行政复议等正式意义的权利救济途径相比，信访具有成本较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾、更强调实体正义的实现等突出特点，在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用，“正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能”^[16]。尽管目前信访在实现权利救济的过程中还存在一定程度的非规范性、非专业性、缺乏交往理性、结果高度或然性等诸多不足，但这主要是信访运行机制法治化程度不够造成的，不能因此否定权利救济功能存在的价值。诚如有的学者所言，“经过制度的创新，信访这种‘陈旧的’救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设的过程中发挥一个重要的、甚至是不可替代的作用”^[17]。

强调信访制度属性功能的辅助性，在于承认我国现行宪法框架下相关核心政制不可动摇的主体地位。与人民代表大会制度相比，与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等体制内监督形式相比，与诉讼、仲裁、行政复议等权利救济渠道相比，信访制度均处于从属地位。对信访制度进行法治化构造，必须在我国现行宪法框架下，在尊重核心政制主体地位的前提下展开。以法律形式确认信访制度在社会主义法治体系和国家治理体系中的法律地位，不应挑战其他法律制度的地位和作用。换言之，《信访法》的制定不应牵扯到现行基本法律的修改。这既符合信访制度属性功能所具有的辅助性特征，符合各方面对信访制度功能定位和信访法治化建设方向的期待，也有利于信访法治化的实现和《信访法》的制定出台。这并非无奈的选择，而是信访制度演进规律和中国特色社会主义法治化建设历史进程的必然选择。

强调信访制度属性功能的兜底性，在于承认信访制度具有实现“底线正义”的独特价值。一方面，当作为核心政制的相关法律制度运转失灵时，信访制度应当及时补位，作为替代性机制发挥功能作用，保障公民权利得以实现。这种运转失灵，既有可能是制度本身所蕴含的缺陷造成的，也有可能是一些难以抗拒的外部因素干扰造成的。比如，当人民代表大会制度由于代表履职水平等因素限制而不能完整地反映普通群众的意愿和诉求时，信访制度以普通群众与国家机关之间的面对面沟通使其政治参与权得到了保障；再如，当侧重于程序正义的法定权利救济途径难以实现个体的实体正义时，信访制度以相对灵活的方式让当事人受到侵害的权益得到了救济，实现了当事人或绝大多数群众心目中朴素的正义观。另一方面，当作为核心政制的法律制度在实施过程中出现盲区时，信访制度应当兜底，避免公民基本权利在微观层面陷入难以实现的尴尬境地。信访制度兜底性体现较为明显的是权利救济功能。“有权利必有救济”是权利的核心要素，但这种理想图景在制度实践中却并非总能如愿。诉讼、仲裁、行政复议等权利救济途径的功能是有限的，不能包揽一切、解决所有的社会争议和矛盾纠纷。信访制度应当担当起“兜底者”的角色定位，通过政治参与、权力监督、权利救济功能的发挥，为公民基本权利的实现提供最后的庇护。而这种角色定位，才是信访工作制度改革和信访法治化建设的根本方向。

（三）信访制度属性功能的法治化构造

信访制度的属性功能具有复合性，作为一种辅助性手段，经由它可以引发和启动主体性法律机制，从而实现《宪法》规定的建议权、批评权、申诉权、控告权、检举权等公民基本权利；作为一种兜底性机制，对无法通过主体性法律程序解决的特定事项，经由它可以以更为灵活的方式保障公民基本权利的实现。据此，可以将信访制度界定为“分流平台+办理渠道”（信访事项的分流平台和特定信访事项的办理渠道）二元属性的法律制度。“分流平台”是从形式意义上界定的，本质是信访信息的聚合、分流和传递，这一界定下的信访制度只是公民对其所主张权利进行表达的载体，只要将信访人提出的事项导入相应的办理程序，作为“分流平台”的信访制度便完成了它的使命；“办理渠道”则是从实质意义上界定的，对无法导入主体性法律程序解决的特定事项，经由信访渠道亦可得出公正合理的结果。《山东省信访条例》规定，公民、法人或者其他组织可以以信访形式向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，国家机关在法定职责范围内予以登记，并及时审查甄别，按照“诉访分离、分类处理”的原则，分别导入诉讼、仲裁、行政复议等法定权利救济渠道，通过行政许可、行政确认、行政裁决等行政程序或者信访程序办理，这体现了信访制度作为“分流平台”的属性定位；对符合信访受理条件的特定事项，由有权处理的国家机关按照信访程序办理并作出相应结论，在行政信访领域沿用并细化了国务院《信访条例》确立的“办理—复查—复核”三级程序，这体现了信访制度作为“办理渠道”的属性定位。

信访制度的属性功能具有多样性，但是这种多样性在之前的信访立法实践中并没有得到充分体现。国务院《信访条例》和各地出台的信访法规都是以权利救济作为主线进行制度设计的，这种立法理念以及由此形成的制度规范在应对2003年以来的“信访洪峰”、及时解决诉求类信访问题、维护群众合法权益等方面发挥了重要作用。随着全面依法治国战略的提出以及信访形势的发展变化，特别是随着信访工作制度改革的深入推进，各方面对信访制度的功能有了新的期待。新形势下的信访立法对信访制度属性功能的反映，不能再局限于以往的单一化思路，应当超越“实然功能”向“应然功能”转向，以引领推动信访工作制度改革发展。《山东省信访条例》对应信访制度所具有的政治参与功能、权力监督功能、权利救济功能，对信访事项作了类型化处理，划分为建议意见类、检举控告类、申诉求决类信访事项，分别设计了相应办理程序，三者在办理方式、办理结果、办理期限等方面存在明显差别，在实践中对各级国家机关提高信访事项办理质量和效能发挥了积极作用。

通过对信访制度属性功能所具有的多样性、辅助性、兜底性的分析，以及在《山东省信访条例》制定过程中的实践探索，我们建议，国家信访立法对信访制度的法律定位应当充分体现“分流平台+办理渠道”的二元属性和“政治参与+权力监督+权利救济”的三重功能^[18]。

1.二元属性、三重功能回答了信访制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”的问题

作为一种特殊的民主实现和权利救济机制，信访制度契合了中国传统文化，与我们党一直以来所恪守的为民情怀、所主张的群众路线密切关联。对信访制度进行法治化构造，不但不能舍弃其政治属性，反而要更加坚定、更加充分地体现其政治属性。“分流平台+办理渠道”二元结构化解了政治属性与法律属性之间可能发生的冲突，以制度化的方式实现了信访制度的政治属性。对群众以信访形式表达的诉求，以为人民服务作为根本宗旨的国家机关当然不能置之不理，但是对这些诉求的解决，却必须在法治化轨道上实现。除了依照规定程序受理和办理特定信访事项之外，按照“诉访分离、分类处理”的原则积极推动相关诉求依法通过法定途径解决，同样也是信访制度发挥功能作用的具体体现。功能依旧，但功能实现路径已经发生了根本性变化，由以往“自办”模式向“他办+自办”模式转变。

2.二元属性、三重功能有利于实现信访制度与相关法律制度的衔接

信访制度的政治参与、权力监督、权利救济功能是历史形成的，有其合理性。但这三种功能都是辅助性的，是对具备相应功能的核心政制的补充。“分流平台+办理渠道”二元结构实现了信访制度属性功能辅助性与兜底性的统一。为避免信访制度与核心政制的冲突，信访制度既要弱化自己的功能，还要引导信访人依法适用主体性法律程序解决问题；当主体性法律程序运转失灵或出现制度盲区时，信访制度又以兜底者的角色出现，以维护公民的权益。在这种主体与兜底之间，实现了信访制度与相关法律制度之间的衔接，厘清了各自的职责边界。主体与兜底分属不同的维度，不能以主体否认兜底（如弱化甚至取消信访制度权利救济功能的观点），也不能以兜底否认主体（如强化信访制度权利救济功能的观点），两者的作用机理和运行机制完全不同。

3.二元属性、三重功能回应了现实需要，有利于引领推动信访工作制度改革

信访立法的价值取向应当有助于信访制度功能的实现。信访立法除了要体现政治宣示价值，把“保持国家机关与人民群众的密切联系”作为首要立法目的之外，还要充分体现权益保障价值与秩序规范价值。“分流平台+办理渠道”二元属性实现了权益保障价值与秩序规范价值的统一，拓展了《信访法》的调整范围。对国家机关特别是信访工作机构而言，对不属于信访受理范围的事项，也必须积极发挥职能作用，将其导入主体性法律程序，必要时还要跟踪处理进展和结果，保障公民基本权利的实现；对信访人而言，以信访形式提出诉求并不意味着就能启动信访程序，在严格遵守法定义务、自觉维护信访秩序的同时，还必须服从国家机关的分流引导，依法适用主体性法律程序解决诉求。这实际上也是党的十八大以来信访工作制度改革的基本逻辑，将其提升为法律制度，有利于充分发挥立法的引领和保障作用，推动信访工作制度改革持续深入推进。