第二节　公共物品的供给机制

随着学者们对“公共物品”概念的认识深化，关于“公共物品的供给机制”也衍生出各种学术观点。根据学术传统和研究角度的不同，本书将这些学术观点概括为以下六类。

一、古典经济学的公共物品供给机制

（1）古典经济学的基本观点是，市场机制是具有基础性和优先性的资源配置方式，但政府不能推卸提供“公共物品”的必要责任。休谟在分析“公共草地积水”案例的基础上，提出政府应当承担对每个人都有利的事务，应当保护人们缔结契约和执行契约的正当权利，应当强制性地规范社会成员行为，以维护公共利益。更为重要的是，休谟在肯定市场机制作用的前提下，充分说明在“公共利益”方面的个人局限性和政府优越性，从而为政府存在提供理论基础。[12]

（2）亚当·斯密坚持“看不见的手”和自由主义理论，但他同样认识到，那些对全社会有益的公共服务和公共设施需要政府来提供。在他的经典巨著《国富论》中，列举了大量案例，说明政府在提供公共物品方面的重要作用。例如，良好的道路、桥梁、运河、港湾[13]；伦敦的照明和铺路费用[14]；基础教育[15]。亚当·斯密强调，如果私人方式不能有效提供公共物品，那就不能排斥政府提供公共物品的基本职能。同时，他强调两点重要事项：①政府权力必须受到一定限制；②公共物品的供给方式不存在唯一模式，人们必须根据社会发展的具体状况进行考察。

（3）穆勒在《政治经济学原理》中也提出，政府的必要职能比许多人最初想象的更多。[16]穆勒特别关注那些人类共同拥有的自然资源，指出：“不是还有地球本身、地球上的森林、河流，以及地球表面的和地球之下的所有其他自然资源吗？这些是人类的遗产，必须制定法规来规定人类应如何共同享用它们。”

显然，在古典经济学的视野中，市场机制仍然是最基本的资源配置方式，政府职能只是弥补市场失灵的必要手段。同时，它只提出了政府“应该”承担提供公共物品的必要责任，但没有给出政府“如何”提供公共物品的有效途径。

二、奥意学者和瑞典学派的公共物品供给机制

（1）奥意学者认为，政府为了弥补提供公共物品的成本，就必须获得足够的经济资源和社会资源，由此产生公共财政的合理性和必要性。意大利的马佐拉（Mazzola）在1890年出版的《论财政科学》中提出，政府应该根据社会成员从公共物品消费中得到的边际效用来“收费”，因此税收方式必须具有多样性。

（2）意大利的马尔科（Marco）则认为，所有社会成员都是公共物品的消费者，并且社会成员对公共物品的需求量与个人收入呈同向变动关系，应该对高收入者征收更高的税额，因此主张采取累进制的所得税。

（3）奥地利的萨克斯认为：①“公共需要”可以分为“个人的集体需要”和“集体需要”；②“个人的集体需要”可以通过缴纳会费方式来解决；③“集体需要”则必须通过税收方式来解决，并且纳税额应该等于每个人的价值标准。因此，他主张比例制的所得税。

（4）瑞典的威克塞尔认识到，政治程序将会影响公共物品的供给效率；如果没有政治程序的介入，就无法获得社会公众对公共物品的真实偏好信息。他提出了公共物品供给的两种途径：①在现实社会中，公共物品提供的种类和规模取决于各种利益集团之间的协商行动，个人作用微不足道。②在理想的政治程序方案中，社会公众对公共服务的各种方案进行投票，并尽量接近“一致原则”。由此可见，威克塞尔已经提出“公共选择”的思想萌芽。随后，林达尔对威克塞尔的学术思想进行模型化，构建了“自愿交换理论”。

三、蒂博特：地方政府提供地方性公共物品

蒂博特在1956年发表的《地方支出的纯理论》中指出，自古典经济学到萨缪尔森，学者们提出的公共物品供给机制都以“中央政府支出”为研究对象，而没有充分考虑到“地方性公共物品”的特殊性质。[17]

针对“地方性公共物品”的特殊性，蒂博特强调了两点：①地方性公共物品与全国性公共物品不同，后者可以由中央政府来提供，前者则应该由地方政府来提供。②不同地区的地方性公共物品存在着差异，就像私人物品之间存在着竞争性，当地居民将会通过“用脚投票”的方式来选择居住地，从而获得更好的地方性公共物品。

在分析大量案例的基础上，蒂博特认为，能够提供最佳数量公共物品的地方社区必须具备7项条件：①居民在各社区之间的迁移不受任何限制；②各社区能够提供关于“税收—服务”的充分信息；③可供选择的社区数量很多；④选择不同社区不会影响就业机会；⑤公共服务在各社区之间没有外部性；⑥任意类型的社区总会存在一个最优规模；⑦小于最低规模的社会总能寻找到新居民以降低平均成本。

四、实验经济学：公共物品的自愿供给机制

传统意义上的公共物品供给机制有两条途径：①市场机制；②政府机制。然而，大量现实案例表明，“市场失灵”和“政府失灵”是真实世界的普遍现象。换言之，依靠市场机制或政府机制来提供公共物品，都可能面临着“供给不足”局面。针对这个问题，一些学者开始重新思考“公共物品的自愿供给机制”。

这些学者试图摆脱传统的理论逻辑分析方法，通过实验经济学来考察“公共物品的自愿供给机制”。他们的研究成果主要体现在三方面：

（1）在实验次数较少的条件下，公共物品的自愿供给行为显著；随着实验次数增加和参与者经验越来越丰富，公共物品的自愿供给动机逐渐削弱。

（2）当参与者能够从公共物品中获得较高的人均收益时，他们具有较强烈的自愿供给动机。因此，特殊利益群体更有可能采取集体行动，以维护他们的“共同利益”。

（3）无论在完美监督，还是在不完美监督条件下，参与者之间的信息交流都将会增加自愿供给公共物品的可能性。因此，从公共物品供给角度来看，社会各阶层的彼此沟通是相当必要的，这是协调社会利益冲突的有效途径。

五、萨瓦斯：公共物品的生产者和安排者分离

萨瓦斯认为，公共物品的生产者和安排者是可以分离的，这是“整个民营化概念的核心，也是政府角色界定的基础”。[18]他进一步指出，公共物品的生产者和安排者扮演着不同角色：①“生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供公共服务”；②“安排者指派生产者给消费者，或者指派消费者给生产者，或者选择公共服务的生产者”。[19]换言之，在公共物品的供给过程中，政府角色的必要职责是“安排者”，公共物品的具体生产任务则可以交给私人企业去完成。

根据美国各级政府机构提供公共服务的大量实际案例，萨瓦斯概括出公共服务供给的10种具体模式。详见表1-4。

表1-4　公共服务提供的制度安排[20]

六、奥斯特罗姆：公共事物的治理之道

2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆的主要研究领域就是“公共物品”。她在该领域的主要学术贡献体现为：①在《都市警察服务的制度建构》中，对美国大都市地区的警察服务进行实证分析，提出公共物品的“多中心治理理论”[21]；②在1990年出版的《公共事物的治理之道》中，通过大量案例的实地考察和理论分析，提出市场机制和政府机制之外的“自主治理”，可能是解决公共物品供给不足问题或过度使用问题的有效途径。

针对“公共池塘资源”的供给效率问题，奥斯特罗姆考察了三种类型的供给机制：①即使在短期内，该机制也是无效的，无法提供足够的“公共池塘资源”。②该机制在短期内有效，但随着时间延长，它能够提供的“公共池塘资源”逐渐减少。③无论在短期，还是在长期，该机制都是有效的，能够提供社会需要的“公共池塘资源”。

在分析大量案例的基础上，奥斯特罗姆提出有效利用“公共池塘资源”的8项原则：①清晰界定“公共池塘资源”的产权边界。②根据当地条件来确定占用和供给规则。③受集体选择规则影响的大多数社会成员能够参与规则修改。④利用监督机制来及时检查“公共池塘资源”状况和占用者行为。⑤违反集体选择规则的社会成员将会受到严厉的分级制裁。⑥通过地方公共论坛，占用者和政府官员能够迅速协调各种潜在的社会群体利益冲突。⑦占用者设计组织和制度的基本权利，能够得到外部政府威权的认可。⑧通过多层次的分权制企业来进行各种组织活动，包括占用、供给、监督、强制执行、冲突解决等。[22]

需要强调的是，奥斯特罗姆提出一种具有启发意义的重要观点：“任何特定的集体消费单位可以依靠若干不同生产者的共同努力，来提供特定组别的共同消费的物品和服务。”[23]换言之，对于同一项公共物品，可以通过多种经济主体的“合作”来提供：某些经济主体提供该公共物品的某些要素，另一些经济主体提供该公共物品的其他要素。

综合而言，关于公共物品的分类和供给机制，学界的基本共识是：①“纯公共物品”由政府机构提供。例如，国防、基础教育、基础研究、生态环境等。②“纯私人物品”由私人企业通过市场机制提供。例如，牛奶、服装等。③具有较小排他性和较高边际使用成本的物品，被称为“拥挤物品”，可以依据使用者付费原则来提供。例如，公共绿地、道路、桥梁等。④具有较强排他性和较低边际使用成本的物品，应该由政府机构来提供。例如，防疫、防灾等。此外，根据公共物品的受益范围不同，供给主体也应当随之变化：全国性公共物品由中央政府提供；地方性公共物品由地方政府提供。

事实上，在公共物品理论的演变过程中，关于“公共物品的供给机制”问题，一直是学界关注的重要命题。然而，学者们一直没有找到解决这个问题的“终极完美方案”。特别是在理论分析和现实考察之间，总是存在着相当的距离。针对公共物品供给的类型、数量、供给途径等现实问题，学者们提出了各种解决方案，但总是无法充分满足社会需要。

这就迫使我们进一步思考：是否还存在着提供公共物品的其他途径？或者，公共物品的供给途径根本就没有固定模式，它需要根据当地情况来进行选择。那么，在多元化的选择方案中，什么样的当地情况与什么样的供给途径是可以匹配的？