第二节　中国政府的性质

中华人民共和国政府是1949年在经历了长期的土地革命战争、抗日战争和解放战争之后由胜利了的中国共产党建立的。中国共产党的无产阶级政党性质决定了中华人民共和国的社会主义国家的性质。

一、中国政府是实行无产阶级政党政治的政府

政党政治是神权政治和皇权政治失去政治合法性之后，现代国家中一定社会政治势力进行政治竞争和最终取得执政合法性的一种政治安排形式，是现代国家世俗化政权的合法性来源。

现代国家的政党政治由于国家性质的不同，通常区分为资产阶级国家的政党政治和无产阶级国家的政党政治。资产阶级国家的政党政治由于掌握国家政权的资产阶级不能代表全体人民的根本利益和要求，资产阶级内部各个阶层、集团、派别之间存在着不可调和的利益矛盾，因此很难产生统一的、代表全社会共同利益和要求的政党，而是同时存在着分别代表各自利益要求的诸多政党，形成多党制和各党轮流执政的政治安排。从性质上看，当今世界的多党制与资本主义社会内部各个社会集团利益的分化和冲突联系在一起，是统治阶级调和利益冲突的唯一可能的制度安排。

社会主义国家的政党政治与资产阶级国家的政党政治不同。社会主义国家政党政治的特点首先表现为：无产阶级政党从根本上代表了全社会最大多数人的利益，在资本主义社会根本不可能实现的全社会利益要求的统一和协调，在社会主义社会能够成为现实；全社会利益的一致性，使多党制失去了存在的基础和理由，无产阶级政党能够成为全社会利益的整体代表，成为社会主义国家事实上唯一的执政党。

其次，无产阶级政党的政治目标决定了无产阶级政党在社会中的政治地位和运作规范。无产阶级政党是人类历史上最完全地摆脱了狭隘阶级利益局限的政党，其利益不仅在于解放自身，更在于解放全人类，最终实现共产主义。这一目标决定了无产阶级政党利益代表的普遍性、根本性，这使得无产阶级政党对领导权的掌握具有历史的必然性以及不与其他政党分享领导权的道义合理性，同时也赋予了无产阶级政党比资产阶级政党更自由的政治意志和更大的政治活动空间，无产阶级政党无须执着于资产阶级政党所固守的价值、道德、伦理、规范、规则，能够充分自由、自主地推行自己的政治意志、实施自己的领导权。

最后，在中华人民共和国，无产阶级政党政治具体体现为中国共产党的领导。中国共产党通过长期的阶级斗争和武装斗争，以革命方式建立了中华人民共和国，成为中国的唯一执政党。中国共产党在夺取政权的过程中，从来就没有迷信过合法斗争、议会道路等在西方社会变革过程中所惯常采用的方式，而是坚信“枪杆子里面出政权”。中国共产党夺取政权的方式，排除了任何其他政治势力所可能具有的对中国政府领导权的分享。在夺取政权以后，强大的无产阶级专政（人民民主专政）成为中国共产党保持政权的重要工具和方式，形成了绝对、稳定的中国共产党的领导地位。这使得中国共产党能够按照自己的纲领、目标进行国家的规划和建设。中国共产党夺取政权和维持政权的实践，形成了中国共产党与中国人民的关系：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民……取得的。今后……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”[6]中国共产党按照无产阶级政党规范实现对中国人民的领导，成为中国政治制度的根本和最重要的政治基础。中国政府制度只不过是这种领导关系的技术性实现。可以说，中国共产党的无产阶级政党性质是中国政府性质的核心要素。

二、中国政府是实行人民民主专政的政府

马克思主义的国家学说认为，任何国家都有其特定的阶级属性。社会主义国家的阶级属性是无产阶级专政。在中国，无产阶级专政一般被表述为人民民主专政。[7]

人民民主专政是中国政府的阶级实质，即明确了各个阶级在国家政权中的地位及其相互关系：“我们的专政，叫做工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这就表明，在人民内部实行民主制度，而由工人阶级团结全体有公民权的人民，首先是农民，向着反动阶级、反动派和反抗社会主义改造和社会主义建设的分子实行专政。”[8]人民民主专政意味着“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”[9]。人民民主专政的国家性质表明，在中国，每个社会成员的政治地位是不一样的：对特定身份和特定环境下的社会成员而言，有些人能够享受民主权利，但有些人就只能被专政。而这种社会成员政治身份和政治地位的不一致，又完全是由中国共产党的历史使命和中国政府的无产阶级专政性质所决定的。

具体而言，人民民主专政的性质决定了不同社会阶级、阶层和集团在国家政治生活中的不同位置。在人民民主专政的框架下，总体来看，虽然在不同的时期，“人民”的构成有所不同，但工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和部分从“反动阶级”转变过来的某些爱国民主分子基本上属于人民的阵营[10]，他们代表了全国95%以上的人口，其中，农民阶级与工人阶级结成了工农联盟，是人民阵营中的重要组成部分。那些没有资格成为“人民”的社会成员，在不同的时期其构成成分差异较大：在建政初期，主要是国民党残余的军事政治人员、官僚买办资产阶级、勾结帝国主义分子、反对中共分子、破坏经济建设分子等；随后，敌人是大约占人口的百分之四五[11]的地主、富农、反革命分子、坏分子和右派分子，以及“一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团”[12]，这些人不仅不能享受民主权利，而且必然是被镇压的；在之后的社会主义建设时期，还存在着反共、反社会主义、反政府分子，以及各种各样的刑事犯罪分子。因此国家对敌人的专政是不能停止的。从方法论的角度看，人民民主专政在处理民主和专政的关系时，要正确区分和处理“两类不同性质的矛盾”，即人民内部矛盾和敌我矛盾；处理两类不同性质的矛盾适用不同的解决方法。民主的方法只适用于人民内部，专政的方法用于对付敌人。[13]人民内部的矛盾主要是指人民群众之间、人民与政府之间、中共与人民之间、各级组织之间、管理者与被管理者之间所发生的各种矛盾，这类矛盾在一般情况下表现为非对抗性矛盾，即矛盾的解决并不意味着矛盾的一方被另一方消灭，而是可以同时并存的，因此可以采用团结—批评—团结的方法来解决矛盾。敌我矛盾是对抗性矛盾，矛盾的一方以消灭另一方为存在的条件，因此只能适用专政的方法。两类不同性质的矛盾在一定的条件下会相互转化：人民内部矛盾如果处理得不好也会转化为敌我矛盾，而敌我矛盾在一定的条件下也可以转化为人民内部矛盾。

在现阶段，人民民主专政的理论和实践与以往略有不同。邓小平主张要通过加强民主和法制建设的方法，来弥补中共过去在民主的实践方面所犯的错误。[14]邓小平认为民主建设失误的根源在于过于强调专政，而没有很好地保障人民民主权利的实现，“我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长”[15]，因此要“严格区分两类不同性质的矛盾，要扩大教育面，缩小打击面”[16]。另一方面，邓小平也特别强调必须强化对敌对势力的专政。邓小平认为：在改革开放的环境下，敌对势力更多地表现为基于以改变和推翻社会主义制度和中共领导权的政治、思想文化和社会活动的渗透、颠覆和和平演变，以及对“社会主义、共产主义事业和对于共产党领导的不信任情绪”[17]，对于这种威胁到中共领导权和社会主义制度的思想、行为和活动，必须坚决打击，“两手都要硬”。可见，在捍卫中共领导权和社会主义制度方面，人民民主专政的“专政”功能仍然居于十分重要的位置。

三、中国政府是实行人民代表大会制度的政府

主权在民原则几乎是所有现代国家都奉行的原则，中国政府也不例外。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”[18]。中华人民共和国的主权属于人民，人民是国家的主人。

人民代表大会制度是人民运用和具体行使主权的制度。中国政府的主权在民原则与资本主义国家的主权在民原则在形式上并没有什么不同，但在“人民”具体行使和操作“主权”的方式方法方面，却体现了重大差异。中华人民共和国是共产党领导的国家，实行人民民主专政，“人民”的利益和要求由代表了全社会共同利益的中国共产党而不是众多的、分属不同阶层、集团的“代议员”代表和表达。这个条件和基础决定了中国政府实行人民代表大会制度的合理性。

从总的特征来看，中国的人民代表大会制度首先不以形式上的权力分享为特征，而是以全体人民最高和最根本的利益追求为目标，通过“人民代表”而不是“代议员”，在中共的领导下，直接行使国家最高权力，实现人民当家作主。其次，人民代表大会制度是中共在政党政治时代获得国家主权所有者和行使国家主权最高国家机构认可并进而实际发挥其执政党职能的唯一机构。人民代表大会制度对中共领导权的认可，进一步确立了中共唯一执政党的政治地位，并为中共对国家政治生活的进一步介入和全面的领导提供了方便的形式和合法性的法理来源。

人民代表大会制度也是保证实现特定社会成员利益的机制和制度。在全社会根本利益一致的基础上，人民内部也还存在着群体性、阶层性、集团性的具体的利益追求。采取适当的形式，使这些社会成员的利益和要求得到表达和实现，具有重要的意义。人民代表大会制度能够实现对社会成员具体利益和要求的容纳，使社会成员能够获得充分的机会和条件来表达和实现自己的利益。这有助于实现“一切权力属于人民”、人民当家作主的人民主权原则。

人民代表大会制度还是中共与人民关系的制度体现。按照中共经典理论的表述，中共代表了全体人民的根本利益和追求。一方面，中共对人民利益的代表和表达，最终要体现为国家的意志和政府的政策。如果仅仅是中共的意愿，而没有化为国家的意志和政府的政策，中共就无法利用国家资源和政府政策实现人民的利益。因此中共对人民利益的代表，必须经过一定的渠道和环节转化为国家行为和政府政策，必须要有一个能够转化中共意志，使其由党派意见上升为国家意志和政府政策的场所。这个场所就是人民代表大会。另一方面，根据主权在民原则，中共对人民利益的代表最终还必须得到人民的认可和支持，人民代表大会制度就是保证中共获得人民认可和支持的机制和形式。

人民代表大会制度还有助于完善国家机构之间的关系和为人民提供监督国家机关的渠道。中共是执政党，但中共在法理上和形式上并不是国家机关的权力赋予者及其相互关系的协调者，设立一个能够代表人民授予国家机关权力的国家机构是必要的。从操作层面看，这样的国家机构的存在首先能够实现宪法所规定的各个国家机关的设立和授权；其次，能够在执政党和人民利益的实现、完成的实际状况之间建立一个必不可少的缓冲环节，使各个不同的国家机关能够承担起必要的政府责任；最后，一旦某些或某个国家机关不能够很好地履行其职务，其工作人员不能够履行“人民公仆”的义务，人民代表大会就能够成为反映人民意愿、追究国家机关及其工作人员责任的机构和场所。

四、中国政府是实行多党合作和政治协商制度的政府

多党合作和政治协商制度是具有中国特色的政治制度，经历了长期的发展和变化。20世纪50年代初，多党合作和政治协商制度主要表现为包括中共在内的各个党派合作建立政权、共同组建联合政府的形式。此后，特别是在“文化大革命”时期，民主党派的政治活动范围受到极大限制，甚至被取消，政治协商名存实亡。改革开放以后，民主党派的政治重要性重新受到中共领导人的重视，民主党派恢复活动并有所发展，中共与各个民主党派之间的合作关系逐步制度化。

多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度。尽管中国共产党的性质、国家的社会主义性质已经解决了中国政府的合法性问题，但对政治资源的进一步扩展仍然有助于强化中国政府的合法性。在理论上，由于中共代表了全社会最广大人民的利益，因此并不需要另外的政治代表者来代表和表达全社会广大多数人的利益。这种状况固然奠定了中共唯一执政党地位的理论基础，但也给进一步扩大中共的政治资源带来了限制。这种限制是由两方面原因造成的：其一，由于一些社会阶层和集团有着独特的利益要求，并且不能够完全由中共来代表和表达，因此这些阶层和集团及其特殊利益的存在本身，就表明仍然有一部分政治资源游离于体制之外。如果能够适当地整合这些资源，就会扩大中共领导的合法性基础；如果不能容纳和整合这些资源，就会削弱中共领导的合法性基础。其二，中共的唯一执政党地位本身易于助长过分集权甚至个人崇拜的弊端，最终会给中共自身带来损害。因此，在确保中共唯一执政党地位的前提下，使民主党派具有参政党的地位，有助于中共始终保持“谦虚谨慎、不骄不躁的工作作风”。

多党合作与政治协商制度是一种不同于多党制也不同于一党制的特殊政党制度，其实质是中共的领导以及在肯定中共唯一执政党地位前提下的多党派共存。多党派共存的事实意味着中共与民主党派之间、各个民主党派之间在有关国家政权问题上存在着一定的政治合作关系。即对民主党派而言，中共是中国政府的执政党；对中共而言，民主党派是参政党，形成中共执政、民主党派参政议政的局面。可见，这是一种既不存在多党制下多党对国家政权的竞争，也不是完全由一个政党垄断政权的政党关系形式。

多党合作和政治协商制度除了有助于扩大中国政府的合法性基础之外，在理论上还具有中共一党执政条件下的监督和制约功能。多党合作制度下的各党派之间的互相监督和制约不同于多党制条件下多党竞争所形成的党际关系，即中共的执政党地位是不可动摇的，参政党的监督是对执政党过失的善意提醒和补救，监督、批评必须以是否承认中共的领导地位和符合社会主义原则为标准。[19]民主党派的监督对中共执政有着不可替代的作用：“我们一旦取得了全国政权，就带来了一个大危险，就有一批人可能会被资产阶级的糖衣炮弹所腐蚀，被胜利冲昏头脑，滋长官僚主义，脱离群众，甚至会出现个人野心家，背叛群众”[20]，就容易犯大错误，带来大灾难，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大”[21]。因此，“党要领导得好……就要受监督”[22]。民主党派“代表了社会上一个方面的意见和要求，并且有一定的政治经验和业务专长，往往能够向我们提出中肯的批评和意见”[23]。因此，民主党派的意见、批评，对中共正确地认识自己、修正错误，起着一定的作用。

改革开放以来，中共对民主党派政治重要性的认识不断深化，多党合作与政治协商制度取得新的进展，主要表现为民主党派领导人有了更多的机会和空间参加各级各类国家政治活动，在各类国家机构中分享一定数量的职位；民主党派及其成员相对于其他社会阶层和集团有了更多的表达渠道和机会，形成了利益表达优势。目前，在重视发挥民主党派作用的同时，保障各个社会阶层和集团平等的表达权利和同等的参与机会，应当是多党合作和政治协商制度进一步发展和巩固需要解决的问题。

五、中国政府是公共服务型政府

政府的服务性是指政府在行使公共权力的过程中内在具有的为实现政治统治而不得不向社会提供的、以满足公众要求为目的的服务及其实现过程的性质。政府的服务性是一项基于政府基本利益和公众基本权利的复合性属性，是政府和公众就政府的政治统治和公众基本权益所达成的互益共识。[24]

改革开放前，中国政府的服务性主要是以“为人民服务”为核心话语形式表达和发展的。2000年以后，中国政府的服务性主要是以公共服务和服务型政府的建设为主要内容表达和发展的。

为人民服务是中国政府服务性的基础。在中国共产党人看来，中共与人民群众的根本关系是中共为人民服务的关系。张闻天指出，“人民群众之所以需要共产党，就因为它能为人民群众服务”[25]，“除了人民的利益之外，党就没有其他利益”[26]，人民群众的利益就是党的利益。毛泽东指出，共产党人“所做的一切，都是为人民服务”[27]。为人民服务具体体现为党要成为人民群众的“勤务员”[28]“服务部”“公仆”[29]和“牛”[30]。改革开放以来，为人民服务仍然是中共和中国政府工作的重要指导性原则。胡锦涛2003年“七一”讲话要求：“各级领导干部都要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神……为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事”[31]。习近平提出“必须不断为人民造福”[32]。

在如何才能做到为人民服务方面，毛泽东指出：在指导思想上，“我们的……每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益……”[33]在服务的态度上，要“真心实意地为群众谋利益”[34]，而“不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务”[35]；要“提倡关心群众生活，反对不关心群众痛痒的官僚主义”[36]；在服务的内容上，“应该深刻地注意群众生活的问题”[37]，要“真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活问题”，对群众的切身利益问题、生活问题，“一点也不能疏忽，一点也不能看轻”[38]。刘少奇认为：“为人民服务，就要对人民负责，就要在客观上使人民因为我们的服务而得到益处，获得解放”[39]。周恩来认为：“为人民服务就是要为中国人民的最高利益服务。”[40]中共七大党章要求：“中国共产党人必须具有全心全意为人民服务的精神……每一个党员都必须理解党的利益与人民利益的一致性……必须用心倾听人民群众的呼声和了解他们的迫切需要，并帮助他们组织起来，为实现他们的需要而斗争。”[41]中共八大修改党章的报告则要求：“党的全部任务就是全心全意地为人民群众服务”，要“帮助人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活”，同时同“脱离群众的、官僚主义的现象进行经常的斗争”[42]。

公共服务是为人民服务在社会主义市场经济体制下的具体表现。改革开放以后，中国政府为民服务的建设在政府服务能力和服务形式方面有了进一步发展，把政府服务水平、服务能力的提高以及政府应当提供哪些服务等问题，列入党的建设和政府改革的全局，逐步形成和明确公共服务的理念和服务型政府建设的任务。

1997年，中共十五大报告首次提出要“提高为人民服务的水平”[43]，这是在中共最高级别文件中首次提到政府的服务水平问题，表明中国政府开始注意到服务水平问题关系到政府服务的实现。2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出要“切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”[44]，细化、具体化了政府服务的对象和内容。2003年9月，国务院总理温家宝提出要“更加重视政府的社会管理和公共服务职能”[45]。这一表述不仅明确提出了政府的服务是“公共服务”，而且将其定位为“社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”之一，从而确立了公共服务在政府建设中的基础性、战略性地位，使“公共服务”概念具有推动政府职能转变、明确政府使命和职责、确定政府日常工作方向和具体内容的作用和意义，是对中国政府服务性思想的重大推进。2004年2月，温家宝进一步将公共服务的内容具体化为：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”[46]。2006年，中共十六届六中全会通过的决定对政府公共服务职能和公共服务体系的建设做出了系统规划，要求各级政府形成基本公共服务体系，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，完善公共服务政策体系，提高公共服务质量。[47]2008年，胡锦涛在中共中央政治局集体学习会上进一步阐发了公共服务体系的构成、重点和建设方法等问题，指出：要不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，逐步实现基本公共服务均等化。[48]

服务型政府是中国政府服务性的重要实现形式。服务型政府作为一种官方认可的功能性政府概念，最早由国务院总理温家宝提出。2004年2月，温家宝在中共中央党校的讲话中提出要“努力建设服务型政府，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”[49]，第一次将建设服务型政府作为政府发展的目标。在2004年3月召开的十届全国人大二次会议上，温家宝进一步提出“要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”[50]。2006年，中共十六届六中全会通过的决定具体提出了服务型政府建设的原则、任务和方法，指出：服务型政府的基本准则是为人民服务；建设服务型政府必须创新管理制度，减少和规范行政审批事项，简化办事程序；要更加注重社会管理和公共服务；要以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；要创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。同时，服务型政府的建设要有政务公开、电子政务建设、公共服务信息化、公共服务政策体系的完善、公共服务质量的提高、政府公信力的增强、政事分开、社会组织参与社会管理和公共服务，以及市场经济秩序的完善等手段的保障和支持。[51]2008年2月，胡锦涛进一步论述了服务型政府建设的目的、主要内容、建设方法、保障措施等问题，指出：建设服务型政府的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平；建设的重点是保障和改善民生，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。[52]

可见，无论是中共的观念和实践历史，还是具体的政治和政策安排，服务都是中共及其政府的基本内在属性，服务性成为中国政府性质的基本构成因素之一。