2.5　政策法规的适时调整，宽容、支持并引导了互联网金融

前面提及的美国PayPal，自1998年成立，很快就推出了货币基金，相当于美国版的余额宝。1999年PayPal货币基金上线后，收到了很好的市场回报，收益率一度维持在5%以上[1]，成为美国炙手可热的金融产品。可是，2002—2004年，美国利率下调，PayPal货币基金勉强维持略高于1%的收益率，至2008年以后，美国实行了零利率政策，其经营日渐惨淡。勉强维持几年，到2011年，因无法承担持续亏损，PayPal货币基金清盘。此真实事件，让我们感受到了政策、法律法规对互联网金融的影响。

而在我国，政策法律法规的适时调整，宽容、支持、引导了互联网金融，从而促进、保障了互联网金融快速走上健康发展之路。

2.5.1　适度宽松，允许试错

互联网金融作为新生事物和新兴业态，我国政府监管的基本原则是适度宽松，允许试错，而不是一棍子打死，这为互联网金融创新留出了余地和空间。

1.政策放宽金融机构的市场准入

在2014年4月30日国务院转发的发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》第三部分“着力推进财税金融价格改革”中指出：“有序放宽金融机构市场准入，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构，引导民间资本参股、投资金融机构和融资中介服务机构。针对中小企业特别是小微企业和‘三农’多层次、多样化融资需求，注重发展熟悉当地情况、特色鲜明的地方法人银行。推进政策性金融机构改革，健全可持续运营机制。建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制，保护存款人利益。加快发展多层次资本市场，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险定价机制，建立健全农业保险和巨灾保险制度。处理好金融创新与金融监管的关系，促进互联网金融健康发展。”

不可否认，互联网金融的蓬勃发展也不排除有些公司踩着政策红线。在我国的互联网金融营销实践中，有很多不符合规范，甚至不道德的营销行为。如，产品有圈套、宣传不真实、促销藏陷阱等等。例如，中央电视台《经济半小时》节目2015年7月3日以“警惕P2P的‘雷区’”为题，报道互联网金融P2P的不规范经营的事件，致使投资人上当受骗，非但没有收到回报，还损失了本金。诈骗的手段多种多样，如发假标的（根本不存在的借款事件、已经结束的事项再次作为借款项目等）、开多平台（有的经营者竟然开了19个平台）等。CCTV记者编导提醒投资人谨慎行事，看住自己的钱。而中国P2P网贷指数负责人胡尔义认为，“在中国，压根没必要妖魔化P2P跑路的事情。回头去看看美国的金融史，信贷危机期间的美国倒闭近千家银行，次贷危机倒闭四五百家，银行都会跑路，更何况P2P机构？下一个阶段，违约会成为常态。投资人要学会适应这样的新常态，提高资产配置能力，科学理财”[2]。这也渗透了允许试错的宽容心态。

2.慎重发放互联网支付业务许可证

实践中，第三方支付也存在很多问题，如，从支付流程来看，买方在提交订单后需将货款暂存在第三方支付平台，而在买方在收到货物之后再通知第三方支付平台将货款付给卖方，这期间不但产生了资金吸存行为，而且会出现大量积少成多资金的滞留，这些沉淀资金的管理不规范容易引发资金风险问题等。即使存在一些风险和问题，我们的监管部门还是本着允许试错的宽容态度，一方面及时纠正、处罚不合规的企业做法，另一方面，审慎发放许可第三方支付的经营牌照，即互联网第三方支付业务许可证。

依据中国人民银行《非金融机构支付服务管理办法》（2010年9月1日起施行），早在2011年5月18日，中国人民银行就开始发放第一批第三方支付牌照，包括支付宝、银联商务、财付通、易宝支付等27家单位获批；2011年8月29日13家单位获批；2011年12月22日61家单位获批；2012年6月27日95家单位获批，2014年7月15日19家企业获批；至此，中国人民银行共计发放牌照269家。[3]2015年5月广东广物电子商务有限公司获得了第三方支付牌照。截至2015年4月3日，中国人民银行共发放支付牌照270张。[4]

链接2—3余额宝成长背后的政策法规

几乎所有的金融产品都与支付挂钩。金融产品和现金，在支付、购买产品的时候是货币，不买产品的时候就是金融产品。例如，货币存放在余额宝里，每一天都有利息，都可以分得红利；货币不用时就是金融产品，余额宝做到了这点，其7日年化收益率曾达到6%。

1.余额宝的运营机理及其涨落

余额宝是支付宝设立并运营的余额增值服务，其简要原理是用户一旦把钱从支付宝或者银行账户转到里面新设的“余额宝”里，支付宝公司就会自动用这些钱帮用户在天弘基金购买一项名为“天弘增利宝货币”的货币基金，这使得原来支付宝里没有收益的资金产生货币基金的收益，与此同时，用户还可以直接将“余额宝”里的钱进行淘宝消费支付，也可以随时将“余额宝”里的钱退回到支付宝账户用于其他的一些转账或提现等操作。余额宝的资金流向如图2—1所示。

图2—1“余额宝”购买与赎回资金流转图

资料来源：刘敏：《“余额宝”业务发展趋势、影响及政策建议》，载《时代金融》，2013（9）。根据规模和收益率的变化可将余额宝分为两个阶段。

（1）快速增长阶段。从2013年6月17正式发布到8月中旬，两个月的时间余额宝的规模便突破200亿元。据统计，上线后短短的18天时间，余额宝的累计用户就突破了200万人，至2013年11月4日，开户数超过2 900万人，基金规模突破1 000亿元，在全球货币基金中排名第51位。其后，基金规模、用户数均保持较快增长，至2015年4月，天弘基金一季报数据显示，余额宝对接的天弘增利宝货币基金一季度规模再增1 327.88亿元，达7 117.24亿元，余额宝规模首次突破7 000亿元，在全球货币基金中的排名上升至第2位。

（2）收益率及规模下滑阶段。余额宝从成立至2015年6月15日，余额宝的7日年化收益率（下称“收益率”）始终保持在4%以上，高的时候甚至达到6.69%（2013年12月31日）。2015年6月16日，余额宝的收益率首次跌破4%，为3.98%，也正是在这个阶段，余额宝的规模从7 000多亿元逐步下降至6 000多亿元，总下降规模近1 000亿元。从2015年6月16日后，余额宝的收益率持续下降，2015年7月30日，已下降至3.28%。

2.余额宝推出时面临的相关政策法规

余额宝本质上是一款通过互联网渠道销售的货币基金，涉及诸多法律法规。

（1）涉及金融和第三方机构销售基金相关法规。包括余额宝在内的“宝宝类”互联网直销基金大都为货币基金和网络销售渠道（第三方支付、网络支付或快捷支付）的组合。围绕金融和第三方支付机构销售基金，我国已经存在多部相关法规。《证券投资基金法》规定，基金销售机构未向投资人充分揭示投资风险并误导其购买与其风险承受能力不相当的基金产品的，处十万元以上三十万元以下罚款；情节严重的，责令其停止基金服务业务。中国人民银行先后颁布了《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构客户备付金存管办法》等法规，对第三方支付机构的市场准入、业务规范等内容进行了规定。《证券投资基金销售机构通过第三方电子商务平台开展业务管理暂行规定》，规定第三方电子商务平台和基金销售机构的备案要求、服务责任、信息展示、投资人权益保护、第三方电子商务平台经营者责任、账号管理、投资人资料及交易信息的安全保密、违规行为处罚等内容。

（2）余额宝通过网络销售，涉及网络安全技术和标准等法规。《证券投资基金销售机构通过第三方电子商务平台开展业务管理暂行规定》，规定第三方电子商务平台必须具有保障电子商务平台安全运行的信息系统，具有与开展基金销售业务辅助服务相适应的安全管理措施和安全防范技术措施，信息安全保障水平符合国家规定的标准。根据《信息安全等级保护管理办法》，凡是互联网机构信息系统受到破坏后，会对社会秩序和公共利益造成严重损害，或者对国家安全造成损害，则此种信息系统安全等级划分为第三级。该等级信息安全监管部门对该级信息系统信息安全等级保护工作进行监督、检查。

（3）涉及不正当竞争。有些理财产品年化收益率极高，销售机构有采取变相补贴的嫌疑，对其他基金销售机构而言构成了不正当竞争。除了证券基金业相关法规外，《反不正当竞争法》对此亦明确禁止经营者利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引入误解的虚假宣传。《开放式证券投资基金销售费用管理规定》要求基金销售机构在销售活动中，不得采取抽奖、回扣或者送实物、保险、基金份额等方式销售基金。变相补贴与法规要求不符。

3.余额宝诞生后出台的相关新规

余额宝受争议的一个重要疑点是支付宝公司只持有基金第三方支付牌照，并没有获得基金的销售牌照，但在实践上已达到了第三方代销的效果。根据原有的相关法律法规，支付宝的这种代销行为不能说是合法却也不违法，严格来说属于监管的模糊地带。因此，余额宝的发展在很大程度上受中国人民银行及其相关监管部门的政策影响。

2014年3月4日，中国人民银行行长周小川表示：不会取缔余额宝，对余额宝等金融业务的监管政策会更加完善；副行长易纲表示：要支持容忍余额宝等金融产品创新；副行长潘功胜表示：互联网金融可以扩大对小微企业的供给，拓宽老百姓投资渠道，提高交易效率，降低交易成本。对互联网金融这个金融新品种，第一要鼓励创新和发展，第二要推动金融市场改革，扩大金融供给，第三是要规范监管，跨部门交叉性产品需要协调监管。

2014年12月27日，中国人民银行下发《关于存款口径调整后存款准备金政策和利率管理政策有关事项的通知》，将部分原属于同业存款项下的存款纳入各项存款范围。这意味着，余额宝等各类存放在银行的货币基金也要被计作存款，需要缴纳存款准备金。不过，目前这类存款的存款准备金率暂时为零，余额宝的收益不会立即受到影响。一个有趣的现象是，在此文下发之前的一两个月，余额宝的收益率下降到约4%（2014年12月1日为4.068%），下发前一周及下发后的一段时间，收益率反而有所上升。

2015年7月31日，中国人民银行发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》的征求意见稿，对从事网络支付的支付机构从客户管理、业务管理、风险管理与客户权益保护、监督管理、法律责任等方面做了详细规定。该管理办法对余额宝不论是从规模还是收益率看，均无明显影响。

总体来看，我国金融业监管者对余额宝这类金融创新产品是持鼓励与支持态度的。余额宝的发展情况，受市场影响远大于政策影响。或者说，政策宽容、引导了余额宝的发展。

资料来源：

①李耀东、李钧：《互联网金融框架与实践》，12页，北京，电子工业出版社，2014。

②天宏增利宝货币披露的历史数据。

③份额规模变动详情数据来源于天弘增利宝货币基金公布的数据。

④黄振、邓建鹏：《互联网金融法律与风险控制》，47~52页，北京，机械工业出版社，2014。

⑤莫钧翔、黄启发、杨芳：《浅析“余额宝”及其法律风险》，载《长春师范大学学报》，2015（1）。

⑥《一日四表态央行不会取缔余额宝》，见网易新闻，http://news.163.com/14/0305/14/9MJ2QLCF00014JB6.html。

3.利率逐步市场化

价格是资源配置的信号。金融产品价格的制定过程中，利率是其重要的影响因素。很多人都认为余额宝的出现是互联网金融的重要标志之一，也因此2013年是中国互联网金融元年。可是余额宝恰恰是利率非市场化下的产物，是利率“双轨制”时代的受益者。

我国金融改革与利率市场化走过了比较漫长的历程。1993年12月国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，提出“逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系”，“我国外汇管理体制改革的长期目标是实现人民币可兑换”。从1996年放开银行间同业拆借利率为起点，历经近20年渐进式的改革，从基准利率上浮1.1倍到1.2倍，再到1.3倍、1.5倍，直至2015年10月24日完全放开[5]，即对人民币存贷款基准利率以及金融机构人民币法定存款准备金率实施“双降”，并取消对商业性金融机构存款利率上浮限制。至此，存贷款上浮和下浮的限制全部取消，即“利率市场化基本完成”[6]。

利率管制其实就是对资金价格的控制，必然会导致金融产品单一化，导致供给和需求都不能充分满足经济社会发展的需要。存款利率上限放开的一大好处就是银行有了更大的自主经营权，包括新产品开发、差异化定价等，银行业将真正地进入差异化竞争时代。另一个好处则是会刺激互联网金融的发展，随着存款利率上限的放开，互联网金融将在优化资源配置方面显现出不可低估的活力。在利率市场化条件下，互联网金融产品的价格杠杆作用将进一步增强。

2.5.2　政府支持、政策扶持

1.国家政策的支持与扶持

在2014年《政府工作报告》和2015年《政府工作报告》中，李克强总理分别提出了“互联网金融”和“互联网+”的概念。后经李克强总理签批，国务院于2015年7月1日公布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》还提出了“互联网+”创业创新、“互联网+”协同制造等11项重大任务，其中之一就是“互联网+”普惠金融。关于“互联网+”普惠金融，《意见》提出，“促进互联网金融健康发展，全面提升互联网金融服务能力和普惠水平，鼓励互联网与银行、证券、保险、基金的融合创新，为大众提供丰富、安全、便捷的金融产品和服务，更好地满足不同层次实体经济的投融资需求，培育一批具有行业影响力的互联网金融创新型企业”；“积极拓展互联网金融服务创新的深度和广度。鼓励互联网企业依法合规提供创新金融产品和服务，更好地满足中小微企业、创新型企业和个人的投融资需求”。[7]这是推动互联网由消费领域向生产领域拓展，加速提升产业发展水平，增强各行业创新能力，构筑经济社会发展新优势和新动能的重要举措。

2015年9月5日，国务院公开发布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》。基于“大数据本身是一种资产”的理念，该纲要的作用是要激活中国大数据的资产价值，其主要任务是“加快政府数据开放共享，推动资源整合”，以期“形成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体系，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放，带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用，充分释放数据红利，激发大众创业、万众创新活力”。无疑，这对专业的数据分析公司及基于数据的互联网金融企业而言都是大大的利好。继而，中国保监会在2015年9月11日召开发布会，明确保险资金可设私募基金，投资方向可以是基础设施、互联网金融等国家支持的产业和领域。

2.地方政策的支持与扶持

不仅在国家层面上，上海、北京、深圳等在经济发展上走在全国前列的城市也都制定了支持、扶持互联网金融的相关政策。

2013年10月11日，北京市海淀区人民政府发布了《北京市海淀区人民政府关于促进互联网金融创新发展的意见》，发展目标是“围绕建设中关村国家自主创新示范区核心区、国家科技金融创新中心的目标要求，积极落实和推动互联网金融创新，打造全国创新资本中心。力争用3~5年时间，打造一批位居全国前列的P2P、众筹以及具有融资信贷功能的第三方支付类标杆性企业，引领互联网金融行业规范发展”，为此要“加大政策支持力度，吸引互联网金融机构聚集”。包括“大力支持互联网金融企业在海淀注册设立”、“对互联网金融企业资质以及相关人才进行认定和评级，在此基础上综合考虑，对认定的重点互联网金融机构高管人员给予北京户口、工作居住证、子女入学、公租房等方面政策支持”、“发起设立互联网金融产业投资引导基金，纳入现有5亿元海淀区创业投资引导基金统一管理”[8]等。

2014年8月4日，上海市人民政府印发了《关于促进本市互联网金融产业健康发展的若干意见》，对促进互联网金融产业健康发展提供了一系列的政策支持，如“鼓励有条件的企业发展互联网金融业务、申请有关业务许可或经营资质”、“支持电子商务平台等大型互联网企业在本市设立小额贷款、融资担保、融资租赁、商业保理等新型金融企业”、“支持有条件的互联网金融企业进行软件企业、高新技术企业、技术先进型服务企业等方面认定，按照规定享受相关财税优惠政策”、“支持银行业、证券业、保险业持牌金融机构积极开展互联网金融领域的产品和服务创新，提升金融服务广度、深度和能级。对持牌金融机构在沪设立的主要从事互联网金融相关业务的法人机构或功能性总部，市、区县两级政府可根据相关政策给予支持”[9]。

2.5.3　从野蛮生长到有序成长

1.颁布“基本法”

我国互联网金融发展迅速，但也暴露出了一些问题和风险隐患，主要包括：行业发展“缺门槛、缺规则、缺监管”；客户资金安全存在隐患，出现了多起经营者“卷款跑路”事件；从业机构内控制度不健全，存在经营风险；信用体系和金融消费者保护机制不健全；从业机构的信息安全水平有待提高等。

有鉴于此，2015年7月18日，中国人民银行、工业和信息化部、公安部、财政部、工商总局、法制办、银监会、证监会、保监会、国家互联网信息办公室联合颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），相当于为刚刚兴起的互联网金融行业设立了“基本法”。这部互联网金融的“基本法”，首次系统明确了互联网金融的边界、业务规则和监管责任。中南财经政法大学金融学院副教授吕勇斌认为，《指导意见》将业内达成的多数共识固定下来，“此前，监管层相对谨慎，行业多依靠市场规律调节，《指导意见》出台后，互联网金融有了‘基本法’，行业将加速洗牌”[10]。

此《指导意见》总体上还是积极鼓励政策，通篇出现16次“支持”，可见一斑。该《指导意见》还重点提出“健全制度，规范互联网金融市场秩序”，实行“客户资金第三方存管制度”，并规定：“除另有规定外，从业机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，对客户资金进行管理和监督，实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。客户资金存管账户应接受独立审计并向客户公开审计结果”。

2.制定监管细则

继中国人民银行、证监会、银监会、保监会等十部门印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》之后，2015年7月27日，首份分类监管细则——中国保监会印发《互联网保险业务监管暂行办法》（以下简称《办法》）出台（2015年10月1日起施行，施行期限为3年）。该《办法》明确规定，互联网保险业务是指保险机构依托互联网和移动通信等技术，通过自营网络平台、第三方网络平台等订立保险合同、提供保险服务的业务。其中，保险机构是指经保险监督管理机构批准设立并依法登记注册的保险公司和保险专业中介机构；第三方网络平台是指除自营网络平台外，在互联网保险业务活动中为保险消费者和保险机构提供网络技术支持辅助服务的网络平台。此外，互联网保险业务应由保险机构总公司建立统一集中的业务平台和处理流程，实行集中运营、统一管理。除保险公司和保险专业中介机构外，其他机构或个人不得经营互联网保险业务，保险机构的从业人员不得以个人名义开展互联网保险业务。《办法》还规定了保险专业中介机构开展互联网保险业务的业务范围和经营区域，应与提供相应承保服务的保险公司保持一致。

3.规范发展互联网金融纳入五年规划

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》正式发布，其中第三节“坚持创新发展，着力提高发展质量和效益”的第六条“构建发展新体制”中的具体表述为：“加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，降低杠杆率。开发符合创新需求的金融服务，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。推进汇率和利率市场化，提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本。规范发展互联网金融。加快建立巨灾保险制度，探索建立保险资产交易机制”[11]。

此次十三五规划指出，互联网金融行业将作为传统金融行业的有效补充，为发展普惠金融、覆盖传统金融行业难以覆盖的人群和地区贡献力量。业内人士普遍认为，未来国家将会进一步出台鼓励和规范互联网金融行业发展的政策，最大限度发挥互联网金融在服务中小微企业、发展普惠金融、促进实体经济方面的优势。[12]

最后，还必须说明的是，人口众多也是互联网金融在中国能够得到快速发展的重要环境要素。即互联网金融发展的巨大潜力，还来源于我国庞大的人口总量产生的金融需求。2014年末，我国总人口已经达到13.67亿人[13]，是世界第一人口大国，也是世界第一网民大国。如果将每一位网民看作可以接入金融服务网络的节点，那么作为拥有世界第一人口规模、也是世界第一网民规模的我国金融网络，在发展互联网金融上具有巨大的规模效应。可谓人口多、平台大、关系频、场景强。数以亿计的人口总量，加之互联网企业积极营销，致使互联网平台规模大，发生交易关系、收付关系、借贷关系、租赁关系等的用户远远超过世界其他各国。

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注释

[1]参见史册：《图解互联网金融》，153页，北京，化学工业出版社，2014。

[2]和讯网，http://news.hexun.com/20150113/172337756.html。

[3]参见搜狐证券，http://stock.sohu.com/20140716/n402304247.shtml。

[4]参见中国人民银行，http://www.pbc.gov.cn/publish/zhengwugongkai/3580/index.html。

[5]参见东方网，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4804001_K4.html。

[6]深圳商报，http://szsb.sznews.com/html/201510/26/content_3368006.htm。

[7]新华网，http://news.xinhuanet.com/zgjx/201507/05/c_134382951.htm。

[8]海淀区金融服务办公室，http://www.czifi.org/html/201408/742.html。

[9]中国上海，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai39863.html。

[10]新浪新闻，http://news.sina.com.cn/o/20150719/151932123856.shtml。

[11]中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243277723513.html。

[12]参见搜狐证券，http://stock.sohu.com/20151105/n425363907.shtml。

[13]参见国家统计局网站，http://data.stats.gov.cn/search.htm？s=%E6%80%BB%E4%BA%BA%E5%8F%A3。