第二章　社会保障的发展

一、名词解释

1．慈善事业

答：慈善事业是建立在社会捐献基础上的一种民办社会救助事业，它以社会成员的善爱之心为道德基础，以社会各界的自愿捐献为经济基础，以民间公益事业团体为组织基础，以大众参与为发展基础，在实践中，慈善机构根据捐献者的意愿，对需要帮助的社会成员进行物质帮助，从而是现代社会保障体系中的特殊组成部分。

2．济贫法

答：1601年英国颁布了世界上第一部《济贫法》，该法将已有的宗教和社会救助活动惯例用法律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业者和贫困小孩提供有限的帮助。济贫法标志者国家开始介入了济贫事务，是社会保障发展史上的一个重要里程碑。

3．新历史学派

答：19世纪70年代至第一次世界大战前夕，德国境内盛行鼓吹劳资合作和实行社会政策的学派，即新历史学派，该学派主张国家直接干预经济生活的管理和负起文明和福利的职责，这种主张对统治者的影响极大，从而为社会保险制度的产生奠定了理论基础。

4．劳动保险条例

答：1951年2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，简称劳动保险条例，并经1953、1956年两次修订，全面确立了适用于中国城镇职工的劳动保险制度，它的实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工，从而成为新中国社会保障制度中最重要的一项社会保障制度。

5．五保制度

答：五保制度是有中国特色的一项社会救助制度，是针对农村中缺乏劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保住、保医、保葬和保教(孤儿为保教)等五个方面的援助的一种社会救助制度。

6．福利国家

答：福利国家一词出自于贝弗里奇报告，在社会保障领域是全民福利的象征。福利国家的最大特色就是以公民权利为核心，确立了福利普遍性和保障全面性原则，它以国家为直接责任主体，以国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充分就业、收入均等化和消灭贫困为目标，政府与公民之间的责任关系取代了建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属之间的责任关系。

7．国家—单位保障制度

答：到1956年时，国家已经初步建立了以国家（通过中央政府）为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保护制度。在这种制度安排下，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事物的责任，城镇企业单位负责缴纳职工的劳动保险费用，农村集体担负着救济“五保户”和优待烈军属等责任，各种单位开始普遍承担着实施有关社会保障政策的任务。国家和单位在社会保障的确立与实施过程中日益紧密的结为一体，这就是国家—单位保障制度。

二、复习思考题

1．社会保障发展要受哪些因素的影响？

答：影响社会保障的因素是多种多样的，不同时期、不同发展阶段，影响社会保障的主要因素也有差别。总的来说，社会保障的发展受以下几方面因素的影响：

（1）经济因素。它毫无疑问是社会保障制度的重要影响因素。因为任何社会保障制度或措施都离不开相应的经济基础，只有当生产力发展到一定水平时才可能出现物质财富的剩余，并使国家、社会或家庭具备帮助有需要者的能力，进而才会有物质的援助活动存在。因此，经济发展水平客观上决定着社会保障的发展水平。

（2）社会因素。它是社会保障制度产生与发展的基础性影响因素。因为任何社会保障实践活动，都是基于某种特定社会问题的客观存在，且需要通过相应的社会保障措施才能得到解决为前提的。因此，社会因素，包括社会结构变迁、社会成员分化、社会矛盾激化等，都直接影响着社会保障制度的建设与发展。

（3）道德伦理因素。它是影响社会保障发展的又一重要因素，在社会保障实践的起源阶段尤其重要。道德因素对社会保障实践活动的影响，在最初几乎是起决定作用的，后来虽然随着社会保障制度的确立与发展，其影响似乎日渐式微，但时至今日，爱人如己、推己及人、同情弱者、互助互惠的人道主义伦理道德，不仅依然对社会保障制度的发展产生着直接影响，而且上升到公平与正义的价值理念。

（4）政治因素。它在西方是随着16世纪的宗教改革开始的。以英国1601年颁布《济贫法》为标志，政府通过法令来帮助教会履行济贫职责，西方国家中政治对社会保障的影响由此开始变得日益重要。随着民主政治的发展，政治因素对社会保障制度发展的影响更是无处不在，无时不有。因此，政治因素是现代社会需要引起特别关注的因素。

（5）历史文化因素亦对社会保障制度产生相应的影响。来自国外的实践经验与教训同样会对一国社会保障政策的选择产生影响。

2．社会保障发展经历了哪些阶段？

答：（1）影响社会保障阶段划分的标志

①一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平。它是决定该时期社会保障实践活动的关键性因素。

②一定时期内社会成员对社会保障的需求。它是决定该时期举办社会保障项目或内容的社会基础。

③政府介入的程度。它是社会保障制度化与非制度化的一个分水岭。

④社会保障实践的出发点与基本目标。这是衡量社会保障发达状态与进步程度的重要标志。

⑤一定时期内社会保障实践的具体内容。它是衡量社会保障处于何种发展阶段的客观标志。

（2）以政府介入程度划分社会保障的发展阶段

以政府介入的程度或制度化作为依据，则社会保障在人类社会发展史上的发展实践可以划分为以下三个大的阶段：

①慈善事业时代或前社会保障阶段；

②济贫制度的形成与发展阶段；

③现代社会保障阶段，它又可以分为现代社会保障制度产生阶段、发展阶段与成熟阶段。

（3）以社会保障在不同时期的具体实践内容为依据，也可以划分为以下三大发展阶段：

①社会救助型发展阶段；

②社会保险型发展阶段；

③社会福利型发展阶段。

3．比较宗教慈善事业、官办慈善事业、民办慈善事业的异同。

答：慈善事业的三大支柱是宗教慈善事业、官办慈善失业和民办慈善事业。宗教慈善失业是通过宗教团体组织的慈善活动；官办慈善事业可以理解为由官方组织却未制度化的救济活动；社会保障活动事实上还有由民间人士自发举办的各种慈善活动即是民办慈善事业。

（1）宗教慈善事业、官办慈善事业和民办慈善事业三者的相同点

①三者都是社会保障处于慈善事业时代时的具体形式，是慈善事业时代的三大支柱。

②产生的社会背景相同，都是不发达的农牧社会，生产力水平处于非常落后的状态，对统治者而言开拓疆土可能是最重要的事情，尽管需要者众，但能提供帮助者少。

③特色相同，三者都是取决于举办者的意愿和财力，并非为满足社会成员的需要，从而是一种随机的、临时的、非常落后的救助活动。

④历史意义相同，虽然三者的层次很低，却说明了人类社会对社会性保障机制的需要，以及互助和他助的道德基础，并提供了某些可行的解贫济困方式和手段，具有它的历史价值与现实启迪。

（2）宗教慈善事业、官办慈善事业和民办慈善事业三者的不同点

①官方的介入程度不同：三者中只有官办慈善事业是官方直接介入，组织实施的救济活动。

②历史地位不同：宗教慈善事业对社会保障的影响不仅是在为社会保障提供思想渊源方面，而且宗教慈善事业的活动直接为社会保障提供着制度示范作用，到现在在许多国家，宗教慈善事业都是社会保障事业的重要补充。

③中西方的差异：中国，官办事业源远流长，因为中国历史上一直是皇权至上，宗教在社会的影响一直未能像西方国家那样，势力不大，贫弱社会成员对救灾济贫的需要职能靠官方来满足。而在西方则盛行的是宗教慈善事业。

4．试评价早期的社会保障。

答：从慈善事业时代发展到济贫制度确立与发展的时代，慈善事业时代只能算是社会保障的起源，而济贫制度的确立亦只不过是社会保障由非制度化向制度化发展的一个过渡，它们均因非制度性和非权利性，只能算是社会保障发展进程中的初级阶段。对这一时代社会保障活动，可以作如下评价：

（1）性质上是居高临下的施舍型。因为统治者与被统治者的不平等地位，其各种救济活动便很自然地成为统治者对被统治者居高临下的施舍，接受救助者不得不对给予救助者感恩戴德，而提供救助者则可以驱使被救助者，两者处于极不平等的地位。

（2）根本目的是防止被统治者反抗。政府介入济贫事务的根本目的，既不是为了真正解决社会成员中的贫困现象，也不是真正保障社会成员的生存权利，而是为了防止被统治者在因灾或因不幸事件陷入生存困境时发生与统治者直接对抗的行为。因此，这一时期的社会保障活动是统治者的“灭火器”，这是与现代社会保障制度有着根本区别的。

（3）保障项目是极端有限型。这一阶段的社会保障项目在世界各国都是极为有限的，并集中体现在救灾济贫项目上

（4）保障水平是极端低下型。由于慈善事业与政府的济贫政策事实上并非一种固定的、必行的社会政策，加之受当时财力的局限，其保障水平极端低下。

（5）保障效果是不良型。由于身份极不平等，加之项目太少、水平太低，这一时期的社会保障实践效果也是不良的，不仅不能解决有需要的社会成员的生存保障问题，而且也不能真正解决得到救助的社会成员的生存问题。

5．为什么说社会保险的出现是现代社会保障制度建立的标志？

答：社会保险制度的出现可以作为现代社会保障制度产生的标志，是因为：

（1）社会保险属于制度化的社会保障机制，保障过程是规范化、强制性的，从而完成了由济贫时代的不确定性、临时性到稳定性、经常性的转变。社会保险制度的确立，使提供社会保障成为国家和社会的重要责任，而享受社会保障则成了社会成员的法定权利，这就使得社会保障由此进入规范化与强制性发展阶段。

（2）由雇员、雇主共同供款和国家资助建立起来的社会保险制度，真正确立了社会责任与风险的共同分担机制。

（3）社会保险在性质上是权利义务结合型，受保障者无需以牺牲人格尊严和接受惩戒为受益条件，免去了济贫制度下的经济状况调查和济贫院的奚落。

（4）社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。社会保险解决的是社会成员的未来或可能遭遇的生活风险，客观上能够起到预防贫困的作用，与慈善事业及济贫制度解决的现时或现实风险相比，这显然是一个巨大的进步。

（5）保障水平是基本保障型。其保障水平更是普遍高于社会救助项目，从而使社会成员的基本生活得到了保障，从而是社会保障进入新的发展阶段的重要标志。

6．现代社会保障制度的发展有哪些基本规律？

答：尽管各国之间的社会保障理论及其具体实践存在着较大差异，但任何国家的社会保障制度在发展进程中又都表现出一些带有共性的规律。这些规律在实践中均具有客观性和不可逆转性。

（1）立法先行

即是先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确立社会保障制度。立法先行还有一层特殊的意义在于，政府可以主导社会保障制度，却不能决定社会保障制度。可见，立法先行不仅仅是现代社会保障制度的惯例，更是现代社会保障制度的内在要求。

（2）与社会经济发展相适应

①社会保障制度的确立首先是为了解决社会成员的特定社会问题，而特定的社会问题又是与特定的时代、特定的社会结构等紧密联系在一起的。

②社会保障采用的主要是经济援助的手段，即使是社会服务的提供也需要有相应的财力来支撑，从而必须具备相应的经济基础。

③要指出的是，如果经济发展到了一定的水平而社会保障严重滞后，则社会问题便无法得到解决，由此而引发的社会危机必然进一步演变为经济危机与政治危机，最终损害的仍将是整个国家与社会的健康发展。

（3）协调发展。社会保障制度的协调发展规律

①社会保障各具体项目协调发展。一方面，社会保障项目的内容应当协调发展；另一方面，社会保障项目之间的水平应当协调发展。

②社会保障各子系统协调发展。不同社会保障子系统之间的保障水平应当相互协调；同时，不同子系统的项目之间应当相互配合。

（4）多样化发展

多样化发展规律在过去、现在乃至将来，均将是社会保障制度发展进程中应当遵循的一项基本规律，它能够促使某些国家尤其是发展中国家在建立与发展本国的社会保障制度时保持以现实国情为基础的较为清醒的头脑，而不会受所谓的美国模式、英国模式、德国模式、新加坡模式乃至智利模式等牵制。

7．社会保障的国际经验与教训有哪些？

答：（1）社会保障的国际经验

①与社会经济发展相适应、协调发展和多样化发展，既是社会保障制度的客观发展规律，也是社会保障制度在各国发展实践中的重要经验。

②尊重本国的国情。社会保障制度总与其国情具有千丝万缕的关系，它不可能被照搬到其他国家。发展中国家在建立自己的社会保障制度时，亦不再单纯仿效已有的社会保障模式，而是尊重本国的国情，努力探索着适合本国的社会保障道路。在尊重本国国情的基础上，增进交流、互相参考、互相借鉴，已经成为各国社会保障制度发展实践中具有普遍意义的经验。

③追求长期稳定、协调、和谐发展。社会保障制度的建立，不仅需要考虑其在现阶段的作用，而且应当考虑它的可持续发展以及整个社会经济的长期稳定、协调、和谐发展。

④健全社会保障法律制度。在工业化国家，普遍颁布有多部社会保障法律，社会保障法律构成为一个独立的法律部门，并在国家法律体系中占有很重要的地位。

⑤努力追求社会化。现代社会保障事业则被看成是全体社会成员的共同事业，社会保障不再单纯是政府的责任。社会化有程度高低之分，追求社会化是不容置疑的，但也要根据国情来定，落后国家或落后地区或许既需要社会化程度较高的社会保险，同时也需要社会化程度较低的社区型社会保障，社区可以成为一些国家或地区社会保障制度的重要基石。

⑥对市场机制和社会组织日益重视。

a．由于现收现付制社会保障无法应付人口老龄化的挑战，越来越多的国家选择基金制社会保障，因此，社会保障制度亦开始了与经济政策、资本市场的有机结合，并通过资本市场来创造并分享着经济发展成果。

b．在市场经济条件下，越来越多国家的政府亦开始将一些社会保障事务交由市场或社会组织来承担，同时利用市场机制通过适度的竞争和对民间与社会资源的调动，促使社会保障制度达到更高的效率。

（2）社会保障发展的国际教训

①国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。而造成这一危机的重要原因则是社会保障在某种程度上的泛政治化。

②社会保障水平过高会助长国民惰性，影响国家竞争力。一些发达国家近十多年来为促使本国的经济发展而不断做着削减或调整社会福利的尝试，亦表明了社会保障水平太高以及由此带来的某种负面影响，确实是值得重视的又一教训。

③社会保障体系的残缺不全或水平过低亦会使有关社会问题进一步恶化。

8．如何评价福利国家及其改革？

答：（1）对福利国家的评价

①福利国家的发展历程

福利国家一词最早出自于贝弗里奇报告，在社会保障领域是全民福利的象征。1948年英国宣布进入“福利国家”。从福利国家模式自产生后到20世纪60年代这一段时期西欧、北欧国家的社会经济发展状况来看，福利国家不仅是社会文明进步的标志，而且是社会经济发展的巨大推动力量；20世纪70年代以后，福利国家模式给政府造成的财政压力和对社会经济发展的某些负面影响。

②对福利国家的评价

与其说是一种制度安排的失败，不如说是这种制度在发展进程中存在着调控不当或控制机制乏力所致。这一判断的前提，就是要客观地审察福利国家的发展历程，既不能忘记这种制度曾经起到的巨大的积极作用，也不能忽视后来出现的某些负面影响。这样客观地评估福利国家的发展，可能有助于找到可行的改革方案，进而修正其在一定程度上偏离了初衷且具有惯性的发展路径。

（2）福利国家对社会保障制度的改革措施

①削减福利支出。

②调整福利结构。

③扩充社会保障资金来源。

④引入私营机制。

⑤各国还进一步采取防范措施，以避免社会保障待遇被骗取。

总的来说，改革并未动摇福利国家社会保障制度的根本，并取得了一定的成效，如社会保障支出的膨胀速度有所缓和，行政效率亦有好转。福利国家的改革并不表明这种模式的过时，福利国家的改革是对福利国家模式的自我调整与完善，而不是放弃。

9．如何评价中国的社会保障改革?

答：（1）中国社会保障制度改革的原因

①经济改革所带来的变化动摇了原有社会保障制度的经济基础与社会基础。

②计划经济时代形成的社会保障体制自身亦存在着缺陷，并在实践中造成日益严重的负面影响，所以原有制度因自身存在着难以克服的缺陷，亦有着改革的必要性。

③社会保障改革作为一种世界性潮流自20世纪70年代以来就在西方工业化国家和许多发展中国家兴起，它们的行动表明这种制度不可能是一成不变的，它需要适应社会经济的发展变化而及时作出调整。

(2)中国社会保障制度改革的简要历程

①第一阶段（1986—1993年）

改革理念：为国有企业改革配套和缓解乡村贫困问题，原有的社会保障制度在延续，但新型的社会化保障机制开始生长；

社会保障的责任主体：国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则并通过中央政府的推动取得了进展，社会保障社会化开始替代社会保障单位化；

不足之处：单纯强调为国企改革配套亦使城镇社会保障制度改革目标走向片面化。正是这种片面化造成了社会保障制度改革日益滞后于经济改革与社会发展的需要，因为社会保障制度不可能只为某项改革配套，也不可能只为国有企业和国有企业职工服务。

②第二阶段（1993—1997年）

改革理念：为市场经济服务，社会保障成为市场经济体系的重要支柱，新旧社会保障制度并存但此消彼长；

阶段特色：这一阶段的社会保障改革随着市场经济改革的步伐加快而加快，它体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点的特色。

③第三阶段（1998年—）

改革理念：把社会保障作为一项基本的社会制度来安排。

阶段标志：

a．1998年3月新组建了劳动和社会保障部，相对统一了社会保障管理体制；

b．社会保障全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标；

c．超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，开始将社会保障制度作为一项基本的社会制度安排来建设。

（3）对中国社会保障制度改革的简要评论

中国社会保障制度选择的是渐进改革的方式。这种渐进改革方式符合中国整个改革事业的要求，因为中国的经济改革也是渐进式的而非休克式的，但不符合社会保障制度变革的国际惯例，因为它在实践中不仅受制于经济改革，而且容易对其他改革的推进产生路径依赖。因此，回顾中国社会保障改革的历程，便可以发现既有巨大的成就，亦存在着不少失误。

①中国社会保障改革所取得的巨大成就

通过近20年来的变革，在维系经济改革和国民经济持续增长、保证整个社会基本稳定的同时，促使曾经惠及亿万国民的社会保障制度实现整体转型，这在国际上是没有先例的。具体而言，中国社会保障制度改革的成就主要表现在以下几个方面：

a．国民的社会保障观念发生了巨大的变化，从单纯依赖政府与单位转化到责任分担；

b．制度转型任务基本完成，即从计划经济时代形成的国家负责、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度，逐步转化成政府主导、责任共担、合理保障、多层次的社会化保障制度；

c．新型社会保障制度基本框架得到确立，管理体制基本理顺，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、城镇居民最低生活保障等在内的主要社会保障项目均在制度创新中获得发展，在新型社会保障制度下受保障的人口在持续扩大。

②中国社会保障改革中出现的失误

价值取向上过分强调效率；改革观念上过分强调为国有企业改革配套；改革方式上存在着统放不分；制度安排中长期忽略农村社会保障制度建设等方面。

（3）中国社会保障制度发展所面临的主要问题

面临的问题很多，其中既有历史问题，也有改革中未能妥善处理好的问题；既有制度之内的问题，也有制度之外的问题。当前存在的主要问题有：

①新的社会保障体系不完善，社会保障明显不足

a．中国社会保障不仅现有项目体系无法覆盖全体应当被覆盖的社会成员，而且还存在着诸多项目空白；

b． 在监管等方面，除养老保险等少数项目的监督趋严与社会化服务进程在加快外，其他社会保障制度的监管体系与服务体系的建设均很欠缺；

c．政府主导之外的层次的社会保障亦未能真正有效推进。

②法制建设滞后

中国缺乏对社会保障的法律规范，主要依靠行政机关的法规政策来推动社会保障制度改革。这种状况不仅无法使新的社会保障制度真正走向定型发展，而且因政策的多变或过度灵活而损害了新制度应有的稳定性。

③责任模糊

a．历史责任与现实责任划分不清，正在影响着对历史责任的合理化解和新制度的统一；

b．政府责任边界不明晰，不仅造成了政府日益加重的负担，更重要的是无法有效引导市场、社会乃至单位组织发挥应有的作用；

c．中央政府与地方政府的责任未能明确。

④新制度的有效性还有待提高

现行社会保障制度均存在着有效性不足的问题，如医疗保险改革采取的统账结合模式因不能很好地解决受保障者的疾病医疗问题而面临着调整的必要，失业保险对就业促进的功能有待提高，其他保障政策亦存在着政策不协调、不规范及相当多的技术问题。

10．谈谈你对中国社会保障未来发展的见解。

答：（1）宪法的规定

十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，明确规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，这不仅表明了国家建立社会保障制度的目标与方向已经明确，而且揭示了国民的社会保障权益正在得到确立，它预示着中国的社会保障制度将进入一个较快的发展阶段。

（2）理清政策取向

借鉴国外经验不等于与国际接轨，利用民间力量和市场机制不等于走私有化道路，维护经济发展不等于只服从于经济增长，强调个人责任不等于政府可以推脱自己的责任。因此，稳妥而又有效的选择将是在植根现实国情的基础上走理性而又中和的发展道路。

（3）发展目标

①中长期目标即在社会保障制度最终定型的基础上，发展成为全体国民走向共同富裕的重要途径，并在维护经济社会的持续、协调与和谐发展中实现自身的持续发展。

②分目标包括：一是尽快实现制度定型，包括完成国家立法、在政府主导下完善保障体系、健全监管机制和全面实现社会化等；二是维系整个社会经济的长期稳定、协调与和谐发展；三是保障城乡居民的基本生活并使其生活质量不断得到改善；四是促使新制度的有效性不断提高，在与时代保持相适应的条件下实现自身的可持续发展，成为中国社会发展进程中不可或缺的久远制度安排。

（4）制度的价值理念的选择

应当确立大协调观与可持续发展观，突出以人为本、维护公平、促进和谐的价值取向。

（5）现阶段，中国社会保障发展的首要任务

将社会保障制度上升到国家立法规范的层次，进一步明晰政府在社会保障制度中的主导责任，并根据责任分担的原则进一步明确政府、企业、社会及个人的社会保障责任，在实践中坚持制度建设的多层次化与社会化原则，采取官民结合的手段来调动政府、社会、市场、企业乃至家庭及个人的参与积极性，最终建成一个健全的、覆盖全体国民的社会保障体系。