第二章　行政环境

一、主要名词概念

1．环境

答：环境指事物周围的情况和条件，即主体自身以外与之相互作用的各种因素。环境因素不仅可以影响事物发展的进程，有时还会有重大的决定性作用。组织与环境之间有着既可分辨又可渗透的边界，组织接受能够穿过边界的各种输入，输出的能量也要突破边界作用于社会，组织与环境通过这种不断的互动作用来影响制约和改变对方的状况。

2．行政环境

答：行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。这些条件或客观因素，有物质的，如经济发展水平、设备材料等；也有精神的，如宗教信仰、风俗习惯等；有自然界的，如河流山川、沙漠平原等；也有社会界的，如社区自治能力；有有形的，也有无形的，等等。它们共同构成行政管理的外部要素、境况，影响和制约着行政管理的思想观念、方式方法等，并不断处于发展变化的动态过程之中。

3．行政生态学

答：行政生态学即以生态学的理论和方法，研究行政现象，强调结合外界客观环境因素及作用来研究国家行政管理。它强调调查行政的环境，以便弄明白环境的生态特点对行政体制发展的影响。掌握在行政官员手中的生态学可以成为一种诊断工具，它有助于行政者具体分析行政过程中的主要因素，并为衡量这些因素对某个组织的影响提供尺度。

4．政治与法律环境

答：政治法律环境是指规定行政活动的国家根本政治制度、法律制度、法律规范等，如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度，它构成了社会上层建筑的主体部分，行政体系必须与其保持协调一致。

5．行政的经济环境

答：行政的经济环境是指国家行政赖以生存的生产力水平、生产关系状况和经济发展实力等条件因素。经济环境是最基本的环境因素，对行政管理有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，生产力水平在最终意义上决定着社会的发展。行政管理不可能超越经济环境所能提供的条件和要求，因此经济环境对行政管理有着最根本的制约作用，它决定行政活动性质、内容等方面。

6．行政的文化环境

答：行政文化环境是指渗透在人的心理结构深处，并潜在地支配人的行为的历史传统、思想观念、价值取向、风俗习惯、心理状态等。文化环境因素具有整合为一、连绵不断、变迁积累、渗透于社会各个领域等特点，它是对行政人员和人民群众产生普遍影响的客观社会力量。

7．行政的国际环境

答：行政的国际环境是指当代各国及国际组织在互相交往和力量消长的过程中，所形成的对各国行政有直接或间接影响的外在因素，它是世界各国发展的政治、经济和科学技术相互影响、相互渗透日益加强的结果。国际环境主要包括国际社会环境和国际自然环境，而对行政管理影响最深、最直接的是国际社会环境。和平、稳定的国际环境有利于国际间经济、文化交流。行政管理要从多方面调整与之适应，以有利于本国的发展。

二、复习思考题

1．研究行政环境的理论依据是什么？

答：行政环境指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。行政环境是行政学发展中逐渐引起人们重视的研究课题。研究行政环境的理论依据主要有：

（1）行政生态学。对行政环境进行研究的直接源头来自于生态学。生态学是研究各种生物之间以及与环境之间相互关系的一门科学。它认为任何一种生物都不是独立的，在某些方面，它必须依赖于其他生物与非生物环境才能生存。生态学研究的主要目标就是有效地管理世界上的生物与非生物环境。

（2）系统理论。行政生态学注重环境与行政的关系，实际上与现代系统论的方法是一致的，是从更广阔的角度用普遍联系的观点把行政管理看作是一个开放的系统。从系统论的观点来看，任何一个管理系统都是在一定的环境中运行的。从系统论的观点来看，任何一个管理系统都是在一定的环境中运行的。行政系统是整个社会大系统中的一个子系统，必然要受到行政环境的制约，适应行政环境的变化，不能离开社会大系统而独立存在。

（3）马克思主义关于人和环境的理论。环境是人活动的基础，环境的改变引起人的改变；反之，行政环境又总是由人来改变的；革命的实践就是要使环境的改变和人的活动相一致。

（4）经济基础对上层建筑的制约作用。经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应经济基础的性质和发展，这是社会发展的基本规律。行政管理制度属于政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受到以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。

（5）上层建筑其他方面对行政系统的作用。上层建筑是一个复杂的体系，它包括政治制度、法律制度和军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。行政系统是国家权力结构中的一个组成部分，属于政治上层建筑的核心部分。

2．行政环境的主要特征是什么？可以分为哪些主要类型？

答：（1）行政环境指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。行政环境的特征有：

①广泛性。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部要素的总和。因此，凡是作用于行政系统的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。

②复杂性。行政环境是一个复杂的开放系统，它对行政管理的影响与作用不仅是广泛的，更重要的是在此基础上体现出来的复杂性。

③差异性。构成行政环境的各种条件和要素，对行政主体来说没有一个是完全相同的。各种不同的行政管理体制、管理模式的形成和发展，正是这种差异性的具体体现。

④变化性。世界上没有一成不变的东西，任何事物都是处于不断变化之中的，行政环境的各个条件和要素也都是在不断变化的。

⑤互动性。行政环境各要素通过一定的方式、途径作用于行政管理；行政组织通过各种行政管理方式、途径反作用于外部环境因素，从而改造着客观的行攻环境。这使行政环境与行政管理呈现互动性。

（2）行政环境的分类主要有：

①据行政环境的性质，分为社会环境和自然环境

a．社会环境是人们创造并生活于其中的社会组织、文化传统、科学知识、伦理道德、价值观念、风尚习俗等；

b．自然环境是指人类生存并活动其中的自然物理环境和建立在物理环境之上的人工环境，包括江河、森林、土壤、气候等。

②依据行政环境的范围，分为国内环境和国际环境

a．国内环境是指主权国家行政活动的自然状况、政治要求、经济条件、文化发展以及人口规模等各方面的国内影响因素的总和；

b．国际环境主要包括国际社会环境和国际自然环境，而对行政管理影响最深、最直接的是国际社会环境。

③依据行政环境的内容，分为物质经济环境、政治法律环境和行政文化环境

a．物质经济环境是指国家行政赖以生存的生产力水平、生产关系状况和经济发展实力等条件因素；

b．政治法律环境是指规定行政活动的国家根本政治制度、法律制度、法律规范等；

c．行政文化环境是指渗透在人的心理结构深处，并潜在地支配人的行为的历史传统、思想观念、价值取向、风俗习惯、心理状态等。

④依据行政环境的层次，划分为中央行政环境和地方行政环境

a．中央行政环境，是中央政府处理全国和中央机关内部行政事务时，所面临的各种条件、问题等制约力量；

b．地方行政环境是指地方行政机关在行使职权过程中，对其产生作用的、具有地区特殊性的各种社会、自然因素。

3．研究行政环境的重要意义是什么？

答：对行政环境的研究，目的是树立新型的行政管理观念，并应用这些观念去认识行政环境，了解并掌握行政环境发展变化的客观规律。同时，对于行政系统更加正确地认识、利用和改造客观环境，适应环境以求生存和发展，适时进行行政改革，提高行政管理水平，实现行政目标，都具有十分重要的理论意义和现实意义。研究行政环境的意义表现在以下几个方面：

（1）研究行政环境是发展现代行政学的需要

行政环境是现代行政学理论的重要组成部分，也是现代行政发展的一个重要领域。每一门科学的理论研究，都有其研究的逻辑起点，行政学研究的逻辑起点，就是从研究与行政有关的客观外部环境人手，以此展开行政管理的各个逻辑环节。

（2）研究行政环境是提高行政管理水平，实现行政管理目标的需要

行政环境是行政系统的客观条件，而行政管理是主观见之于客观的活动。我们研究行政环境，就是要正确地认识和掌握行政的客观条件，特别是它对行政系统的作用和制约的形式，从而制定出适当的行政措施，促进行政的发展及行政管理目标的实现。

（3）研究行政环境是创造良好环境的需要

人类是生物圈中最高级的生命形式，人类不仅部分地征服和改造了诞生自身的自然环境，而且还创造了自然环境之外的社会环境。正确认识行政环境对行政活动的影响，分清有利环境和不利环境，是创造良性行政环境的基础。只有如此，才能正确地选择改造自然、改造社会的途径和方法。

（4）研究行政环境是提高公务员管理水平的需要

行政环境决定行政管理，它向行政管理提供条件和要求；但行政环境又是行政管理的客体，是行政主体改造的对象。

4．试述行政环境与行政管理的辩证关系。

答：行政管理在一定行政环境中进行，行政环境是行政管理赖以存在和发展的客观基础，它决定、影响或制约着行政管理目标的制定、机构设置、机制运行和活动方式的选择等。行政管理受环境的影响和制约，同时又对环境产生积极地能动作用，能够改变环境，而不是完全地消极被动地接受环境。行政环境与行政管理二者相互依存，相互作用，具体表现在以下几个方面：

（1）行政环境决定、制约行政管理

①环境对行政管理的影响和制约主要表现在以下几个方面：

a．环境是行政系统的生存空间和发展空间，特别是自然环境，它直接构成行政系统生存的空间。

b．环境影响甚至决定行政功能的内容和实现程度，特别是政治环境和文化环境这两类因素所起的作用。

c．环境影响着行政管理活动的方向、行为过程乃至方式方法。

d．环境影响行政体制和机构设施，特别是政治环境，不同的社会的制度，它产生的行政功能必然有所不同，不同的行政功能必然有不同的行政体制。

②行政管理受行政环境的影响和制约，在一定的行政环境中，行政管理要做到：

a．行政管理要适应行政环境的性质；

b．行政管理要适应行政环境的现状；

c．行政管理要适应行政环境的发展方向。

（2）行政管理对行政环境的利用和改造

行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展，在于它对行政环境的能动的利用和改造。具体表现为：

①行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，对所面临的问题，根据现有条件，积极制定解决问题的政策、方针和具体办法，并组织人力、物力和财力加以实施，从而达到改造环境的目的。

②行政管理主体能够积极按照环境和条件的变化，经常调整自身的组织机构和行政管理方式。这是行政管理对行政环境能动作用的突出表现。

③行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自觉地纠正以往错误的、不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式，制定出符合实际的新政策。

5．试述行政管理与行政环境相互作用的基本内容。

答：行政管理和行政环境之间是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。因为行政环境的存在和发展，必然地和经常地要向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。行政系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。

行政管理与行政环境之间相互作用的基本形式是：输入——转换——输出，见图2-2。

图2-2  行政管理与行政环境之间相互作用的基本形式

行政管理与行政环境相互作用的基本内容可以概括为：输入、转换、输出。具体表现为：

（1）输入。大体可以分为三种类型：即要求、支持和反对。外部环境的要求是多种多样的，这些要求会在一定程度上影响、改变、决定行政功能。就外部环境对政府的支持来看，诸如各社会团体支持政府的决策、决定和政策，社会各方面服从政府的领导，积极贯彻政府的各项方针、政策等。这方面的输入可以保证政府各项政策有效实施。就外部环境的反对情况看，诸如对政府有关政令、政策的不满，对政府失误的批评等。这方面的输入可以使政府明白错误、改正错误。

（2）转换。指政府根据外部环境输入的各种信息，对政府内部包括功能、组织建设、活动方式、行政体制等进行的调整、改变、修订、增加的活动，使之与外部环境的关系更为协调和谐，以取得外部环境更大的支持。转换是一个关键环节，各种外部信息输入以后，是否起作用，关键在于转换。

（3）输出。指政府通过转换以后，重新向外部环境输出的各种信息，以引导整个社会协调有效地发展，这就是行政对环境的创造。

行政环境与行政系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。这就构成了行政管理和行政环境相互作用的基本内容。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

6．试分析当代中国行政环境。

答：一个组织的存在与发展，关键在于能否正确地认识和把握其生存的基本环境，它包括国际环境和国内环境。在国内环境方面，主要表现为：政治法律环境、经济物质环境和精神文化环境三个方面。当代中国行政环境主要体现在以下几个方面：

（1）我国现阶段的政治法律环境分析

政治环境是行政组织环境中最为重要的部分。所有的行政组织都在不同程度上受政治环境的影确，行政组织的行为必须依据政治环境所确定的规则来实施。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策等方面。我国行政管理不可能脱离其所处的基本的政治制度环境，这个基本的政治制度环境包括：

①　 国体与政体

我国社会主义国家政权的性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国行政管理的根本组织保证。

②　 政党政治

我国实行的是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。实行共产党领导的多党合作制度是符合中国国情的一项社会主义政党制度，而政治协商制度则是发挥民主党派在国家政治生活中作用的一项重要制度与组织形式。

③法律制度

法律制度指由国家制定或认可，体现统治阶级意志，以国家强制力保证实施的行为规范的总和，是管理国家事务的法律依据改革开放30多年来，政府法制建设不断加强，邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的民主法制建设的基本要求在政府工作中逐步得到落实。

（2）我国现阶段的经济物质环境分析

经济环境对行政组织的动机和行为有着重要决定作用。现阶段我国行政管理将围绕下列经济环境的基本特征而展开：

①社会生产力得到了较快发展，但生产力发展极不平衡；

②在所有制关系方面，形成了以社会主义公有制为主体、多种经济成分共同发展的局面；

③在分配关系方面，收入分配领域改革逐步深入。

（3）我国现阶段的精神文化环境分析

文化是行政组织行为方式的凝固化表现。文化环境对行政组织的影响相对于政治环境和经济环境而言比较间接，但影响时间更长、组织变革必须在文化延续过程中进行。我国已形成了具有中国特色的行政管理的文化环境，概括地说：

①马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”及科学发展观的重要思想在我国社会主义文化阵地上确立了指导地位，这是我国行政管理最基本的文化环境。

②传统文化虽受到现代文化的巨大冲击，但仍对当今中国行政管理产生重大影响。

③教育科技事业虽然取得了巨大成就，但是同我国经济与社会发展的迫切需要相比仍存在着较大差距。

（4）我国现阶段所面临的国际环境分析

国际环境指一个国家与世界各有关国家、地区之间在政治、经济、文化、自然地理方面的相互关系及其国与国之间的交往关系。正确认识和把握国际社会环境，有利于我们正确有效地开展行政管理活动。正确认识和把握国际社会环境的要求为：

①国际形势的变化要求行政管理实现民主化和科学化；

②国际环境对我国行政管理提出开放性的要求；

③国际自然环境给行政管理提出了艰巨而复杂的任务。

三、案例分析

案例一  工作中什么关系最重要

有一种观点认为，无论上级与下属或同学之间，不可能有共同的认可观念或认同情感。相反，每个人的行为皆以自我利益为中心。在这种情形下，上级主管如想达成最起码的工作上的要求，便须依靠与部分部下之间建立某种特殊关系，只有凭借这种特殊关系，工作才会顺利起来。

有一份调查资料可以帮助说明这种现象。调查者要求每位被访问者列举三位社会上最要好的朋友，以及与这些朋友的社会关系。结果如表2-1：

表2-1

为了证实上表反映问题的真实性，调查者又进行了个别访问。访问记录如下：

问：（第一个人）：你是否有升迁的机会？

答：升迁？谈何容易，假若你与领导没有特殊关系休想升迁。

问：什么特殊关系？

答：如同学关系或同乡关系呀!

问：假如你工作成绩优异，是否可得到晋升呢？

答：成绩优异顶什么用？既然没有升迁的可能，大家就混，混一天算一天，做一天和尚撞一天钟，反正到月底能拿到薪水。

问：（第二人）：你认为，行政机关最主要的问题是什么？

答：我看最主要的问题是人事上过分重视特殊关系。当然，整个社会也是如此，社会就像一张大网，每个人都处在一种关系网之中。在我那个单位，过去十年更换了八任领导，领导一换，就必须更换一批新的文秘人员，真有点像封建社会的师爷。而原来领导的人又不能解职，于是赋以闲差，因此，机关内派系森严，彼此勾心斗角，没“治”了。

根据以上资料，回答下列问题：

1．上述观点有一定的代表性，特别是在有着几千年封建历史、文化传统的中国，情形更甚。你对这种看法有何不同见解？你认为，在行政机关管理中，应通过什么措施或引进什么机制，可以逐渐消除封建主义毒素的影响，防止上述问题的发生？

答：（1）案例中表明了有人认为在政府机关人情关系、任人唯亲现象明显，评价工作的标准不是绩效而是亲属关系。我对这个问题的看法是，持有这种观点的人没有从几千年封建历史、文化传统的中国走出来，没有转换在新的行政环境中的行政观念。随着我国干部人事制度改革的深入与公务员制度的完善，我国处在一个人才任用与考评的过渡期，今后的人才选拔与任用、晋升，将会按照功绩制原则的要求，公开平等、择优录取。这种看法略有悲观，没有看到我国的公务员制度正在完善。但是不可否认的是，这种看法所描述的现象还是存在于广大的机关的，这是一个不能抹杀的现实。

（2）在行政机关中，通过引入与完善科学的公务员选拔机制与完善监督机制，可以逐渐消除封建主义毒素的影响。具体表现为：

①形成科学合理的公务员制度，具体要求有：

a．实行职业常任。即把公务员从事的公务工作当作一种职业性工作，把公务员看成如工程师、医生、教师一样，是一种职业性工作人员，他们不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞退。

b．公共权力依附于公务职位。即公务员的权力大小是由公务员所在职位决定的，权力不随人走，公务员只能利用所在职位赋予的权力来完成本职工作。

c．贯彻用人唯贤原则。即用人根据才能，而不是依据个人背景和人际关系，保证人们具有均等的任官机会，公开竞争考试，按考试成绩择优录用。

d．实行功绩考核制。即严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效，并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。

e．讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神，增强荣誉感和责任心，要忠于国家、廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等。

②加强对政府部门人事任免的监督，通过外部社会监督与内部监督并行的方式，保证政府部门人事任免的公正性。

2．怎样从更深的层次认识发生在这种环境之下的行政行为，并揭示其中的缘故和奥妙呢？

答：从更深的层次认识发生在这种环境之下的行政行为，需要充分认识行政管理与行政环境之间的关系：有怎样的行政环境，就有怎样的行政管理与行政行为；有怎样的行政行为，就会形成怎样的行政环境，而这种行政环境的形成会成为这种行政行为赖以生存的温床，导致其根深蒂固的存在。要改变这种任人唯亲的行为，就要改造相应的行政环境。

（1）行政环境决定、制约行政管理。环境对行政管理的影响和制约主要表现在以下几个方面：

①环境是行政系统的生存空间和发展空间，特别是自然环境，它直接构成行政系统生存的空间。

②环境影响甚至决定行政功能的内容和实现程度，特别是政治环境和文化环境这两类因素所起的作用。

③环境影响着行政管理活动的方向、行为过程乃至方式方法。

④环境影响行政体制和机构设施，特别是政治环境，不同的社会制度，它产生的行政功能必然有所不同，不同的行政功能必然有不同的行政体制。

所以，任人唯亲行为的出现，与机关内部形成的行政环境有关，要想杜绝这种现象的发生，就必须形成重视效率与能力，公正平等的机关氛围，形成良好的行政生态。

（2）行政管理受行政环境的影响和制约，在一定的行政环境中，行政管理要做到：

①行政管理要适应行政环境的性质；

②行政管理要适应行政环境的现状；

③行政管理要适应行政环境的发展方向。

所以，有必要重视机关的行政环境建设，打击不正之风。

案例二  取消地级市利好三面

《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的文件就是在寻找突破原有行政结构的出路，加大推进省直接管理县（市）财政体制改革的力度，减少行政层次，就是要弱化地级市的“权力”，逐步取消逐级市辖县的行政结构。

请看下面一组数字：一个中等地级市，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤，办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上（详见2005年09月15日南方周末）。因此，取消地级市有如下好处：

首先，省直管县可直接降低行政成本，这是取消地级市的首选要素，也只有省辖县取代市辖县才能减少行政层级，取消地级市已是大势所趋。从另一个层面来看，省直管县更符合我国宪法所确立的省、县、乡三级行政区划的层级规定，只有省直管县才符合我国城乡分治的客观实际。毫无疑问，减少行政层级的思路无疑是“放之四海而皆准”的正确方向。

其二，省直管县在贯彻和落实中央指示方面可减少一道不必要的“中间环节”，多一道门槛就有一道“念错经”的固有“风险”，因为“不大不小”的地级市里拥有不小的财政“决策权”，说了话“算数”的多、县里面对多头“婆婆”的管辖在“不知听谁的、不知怎么办才好”的氛围里，县里又怎么能把财力花在该花的地方上？只有脱离中间环节，才有利于农村发展。　 

其三，多头婆婆的“行政环境”不利于政令畅通，更不利于中央的“指示”一竿子插到底。只有省直管县，取消了“截留县里资金”的中间环节，县里才能不折不扣、“全薪全意”地把有限的财政用到“坚定不移走中国特色农业现代化道路、坚定不移推进社会主义新农村建设”上来，从而提高行政效率。

总之，取消地级市的改革是势在必行，至少稳步推进扩权强县的改革已是再一次发出了不小的强音。不过，扩权强县的改革看点，就是考验地级市府公仆们的承受力。在我看来，说服中间环节长期形成了的“利益群体”们的“思想工作”也非易事。因为过惯了拥有支配财政的日子，一旦失去了“截留资金”的权限还是不失为天下“最痛苦、最为大”的一件事情。

毕竟“截留”财力是个“一半为堂皇正大，一半是自己私心”的事实。既然减少行政层级有以上三面利好，那么，省直管县、扩权强县的改革又会怎么应对“一半、一半”的事实？对此，我们将拭目以待。

根据以上资料，回答下列问题：

1．影响行政管理的环境因素有哪些？在上面案例中包括哪些环境因素？

答：（1）影响行政管理的环境因素

行政环境指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。环境对行政管理的影响和制约主要表现在以下几个方面：

①环境是行政系统的生存空间和发展空间，特别是自然环境，它直接构成行政系统生存的空间。自然环境是指人类生存并活动其中的自然物理环境和建立在物理环境之上的人工环境，包括江河、森林、土壤、气候等。自然环境是创造物质文明的前提，是人们生存的基础。自然环境的差异与各国、各地区、各民族的生产方式、生活方式乃至文化传统都有密切的关系，对行政管理更有重大影响。如日本是岛国，能源缺乏，自给率低，这种自然环境决定了其对能源管理的特点：它有一套完整的能源管理体系，内阁一级设有“综合能源对策阁僚会议”，通产省内没有资源能源厅，使日本的能源工业处于国家直接控制监督之下。

②环境影响甚至决定行政功能的内容和实现程度，特别是政治环境和文化环境这两类因素所起的作用。比如我国社会主义初级阶段这个基本的社会环境，必然决定着行政的发展方向，决定着行政功能的主次。

③环境影响着行政管理活动的方向、行为过程乃至方式方法。行政管理不是行政者主观随意的行为，它必须依据环境的需求和可能提供的条件，确立合理的行政目标和可行的决策方案，具体实施管理活动。

④环境影响行政体制和机构设施，特别是政治环境，不同的社会的制度，它产生的行政功能必然有所不同，不同的行政功能必然有不同的行政体制。

（2）案例中包含的环境因素有政治环境、文化环境与经济环境因素，具体表现为：

①政治环境中的法律制度，作为省管县改革的法律制度背景；

②经济环境因素，任何行政组织的利益，归根到底都是经济利益，不同的经济利益是各种行政组织动机和行为的基础性动力。案例中对某市财政支出的列举分析，突出了取消地级市的经济必要性。

2．行政管理为什么要能动地利用和改造行政环境？试结合案例说说你的见解。

答：行政管理能动的利用和改造行政环境，是由行政环境对行政管理的重要性以及行政管理与行政环境辩证统一的关系决定的，结合案例分析，具体表现为：

（1）行政管理能动地利用行政环境，是因为行政环境的重要性，具体表现在：

①行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，对所面临的问题，根据现有条件，积极制定解决问题的政策、方针和具体办法，并组织人力、物力和财力加以实施，从而达到改造环境的目的。

②行政管理主体能够积极按照环境和条件的变化，经常调整自身的组织机构和行政管理方式。这是行政管理对行政环境能动作用的突出表现。

③行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自觉地纠正以往错误的、不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式，制定出符合实际的新政策。

（2）结合案例来看，行政管理受行政环境的影响和制约，在一定的行政环境中，行政管理要做到：

①行政管理要适应行政环境的性质；

②行政管理要适应行政环境的现状；

③行政管理要适应行政环境的发展方向。

取消地级市的改革正是在新的行政环境下所作的行政管理改革，目的是通过取消地级市来适应新的环境。