第三章　行政职能

一、主要名词概念

1．行政职能

答：行政职能是指政府在国家和社会生活中进行管理时所承担的职责和功能，是政府作为国家行政机关活动内容的总概括，是建立行政组织的基本依据，并影响政府的行为方式。政府是国家权力体系的组成部分，与权力机关、司法机关分别行使行政职能、立法职能和司法职能。行政职能体现了国家意志的要求，以立法职能为依据，以司法职能为保障，反映了国家的性质。

2．基本职能

答：基本职能指政府行政管理的基本内容，主要有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等。它集中体现了国家行政管理在国家社会中所起的整体作用。具体包括：①政治职能，政府是政治秩序的维持者、社会发展的决策者和公共政策的制定者、利益的调节者以及政治一体化的工具；②经济职能，即政府在经济发展中的作用以及与之相关的作用的范围和方式；③文化职能，即维护和弘扬一种意识形态；④社会职能，即为维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利，由各级人民政府通过相应的职能部门所采取的各种社会补益与服务措施。

3．运作职能

答：运作职能即政府管理的程序性职能，是指在具体的管理过程中，依照行政管理的内在规律性，以科学的程序和方式，保障行政管理活动准确、高效、协调运行的功能，它包括决策职能、组织职能、协调职能和控制职能四种。

4．市场失灵

答：市场失灵主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。市场失灵是主张实行政府干预的强有力的理由。市场失灵的主要问题在于：①个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；②完全竞争假定在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分解决，因此会损害社会效率；③一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率迅速增长的经济活动；④帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；⑤信息存在不完备性或非相关性；⑥由于存在不完全均衡，因此，资源不能得到充分利用；⑦外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；⑧市场不会自动供给公共产品。在发展中国家，由于存在较多的市场缺陷，问题可能更为严重。

5．政府失灵

答：政府失灵是指由于政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现的状况。政府缺陷及政府失灵有不同的类型及成因。同样地，非市场缺陷及政府失败有种种表现，可以归纳为公共决策失效或失误，官僚机构提供公共物品的低效率，内部性与政府扩张、寻租及腐败等基本类型；而非市场缺陷及政府失败的主要原因在于公共物品供求关系的特点，公共决策的内在困难以及缺少一种有效的非市场机制——它能够把私人的或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。

6．有限政府

答：有限政府是指政府职能应当转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面发挥政府应当发挥的作用。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入。同时政府要积极培育社会中介组织，提高社会与公民的，自治能力，形成政府与社会的良性互动。

7．行政职能转变

答：行政职能转变即政府要处理好新形势下与市场、企业、社会、公民之间的关系，同时作为市场竞争规则的制定者和市场秩序的维护者、财产权的保障者、宏观经济的调控者、公共服务的提供者、收入及财产的再分配者、良好国际环境的维护者等多重身份和复合角色发挥其应有的作用，而在经济全球化的背景和潮流下，政府具体的作用方式将更趋多样化、市场化、民主化和更加贴近公民的实际需要。

8．管制型政府

答：管制型政府即传统的行政管理，政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的统揽一切的直接管理，政府部门通过计划、行政控制、微观管理、政治强制等手段直接管理社会和企业，政府无所不包，无所不管，这种管制型政府所带来的后果很严重，不利于调动社会与市场的积极性。

9．服务型政府

答：服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府是政府对社会管理方式的重大变革，强调从观念上到行动上弱化权力意识，强化服务意识。为市场、企业、社会乃至公民提供优质服务，乃是政府的重要职责之一。我国政府要切实转变工作方式和工作作风，推行政务公开制度，改革行政审批制度，建立依法行政制度，规范政府行为，提高行政效率，进一步提高政府机关按国际通行规则办事的能力。

二、复习思考题

1．行政职能及其特点是什么？

答：行政职能的特点主要有：

（1）行政职能的稳定性与动态性相统一

行政职能的具体内容和范围并非一成不变，在生产力发展的不同阶段国家社会生活的主题不同，所以行政职能的稳定性是相对而言。通常来说行政职能的动态性的形成原因有两个方面：

①行政职能反映了国家的阶级本质，其根本目的是实现和维护统治阶级的利益，所以当国家性质改变时行政职能必然相应的发生改变。从历史发展的角度可以将行政职能分为奴隶社会的行政职能，封建社会的行政职能，资本主义社会的行政职能和社会主义社会的行政职能。

②行政职能涉及到政治、经济、文化、治安等诸多领域，如果行政环境改变，行政职能内容的主次地位也会相应发生改变。比如l978年党的十一届三中全会明确提出改革开放的任务和对外开放的基本方针后，国家的行政职能的重点从巩固政治统治转为发展社会经济，计划经济的发展模式也逐步转向以市场为导向的发展模式。

（2）行政职能的综合性与整体性相统一

从动态的角度可以将行政职能划分为计划、组织、协调、控制、监督等流程，从静态的角度包括政治、经济、文化、教育、科研等，渗透在社会生活的各个方面，承担着对社会事务的管理和调节，同时，从中央到地方不同层级的政府部门行政职能的范围和方式也有所区别。由于复杂多样的行政客体客观上要求行政职能的综合执行、协调运用，所以行政职能履行的过程往往是一个综合的过程。虽然行政职能可以从多个角度去理解，但相对于立法职能和司法职能而言，行政职能仍然是一个整体，依据强制力而执行。

2．分述亚当·斯密、萨缪尔森、布坎南关于行政职能的理论。

答：（1）亚当·斯密关于行政职能的理论

亚当·斯密认为，除了最低限度的职能外，政府应当尽可能远离经济生活，而由市场机制这一“看不见的手”来引导经济活动，政府只充当“守夜人”这样一种角色。亚当·斯密关于政府职能的理论，至今仍有相当重要的影响，新古典主义和自由主义经济学家都将他的理论作为对其思想产生重大影响的理论来源。亚当·斯密对政府最低限度职能的划分包括以下几个方面：

①政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；

②尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和侵犯的职责；

③建立并维护某些公共机关和公共工程的职责。

（2）萨缪尔森关于行政职能的理论

在凯恩斯主义政策化的过程中，萨缪尔森关于政府职能的概括颇具代表性。他认为“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”，在他看来，政府的经济职能可归结为效率、平等和稳定三个方面。具体表现为：

①政府的效率职能

当市场失灵导致生产或消费的无效率时，政府可通过“税收—公共支出机制”增进效率，也可以制定和强制地实施各种规则以规范经济当事人的行为。

②政府的平等职能

基于有效率的市场制度可能产生极大的不平等，萨缪尔森认为可以由政府通过财政分配政策来矫正市场机制下用货币选票分配生产成果所形成的不合理的格局。

③政府的稳定职能

萨缪尔森认为经济运行中周期性的起伏波动，是市场机制所不能克服的。因此政府有必要通过运用财政和货币政策来保持宏观经济运行的稳定。

（3）布坎南关于行政职能的理论

公共选择学派的代表人物布坎南在谈到政府职能时，认为“显然必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，需要保证货币价值一定程度的可预测性以及维持竞争性市场的运行”，对于超出保护性国家的界限，涉及到公共物品、分配、税收等方面，布坎南的观点是“公民个人是否想采取联合行动集体花费他们的资源，或者他们是否想以个人的方式花费资源，这应该由人们自己决定”。总之，布坎南作为自由市场的坚定拥护者和公共选择学派的杰出代表，从新的角度对生产性或转移支付福利国家的模式提出质疑并阐述了解决这一模式弊端的思路。

3．试述西方国家政府职能的发展阶段。

答：近现代西方国家政府职能实质上是西方国家在市场经济条件下对政府与市场关系不断调整的过程。西方社会在这段时期中经历了政府干预的三个阶段。这三个阶段分别是：

（1）自由放任的社会

在市场经济发展初期，为摆脱教会、地主、城镇行会对经济活动的控制，确立新型的市场秩序，打破地方封锁，同时扩大国内市场、对外扩张和促进外贸，一般强调国家的干预作用，重商主义主张通过增强政府对国民经济的干预作用来增加国民财富。

（2）从自由放任到政府干预

19世纪末，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，资本主义世界出现了失业、贫富分化以及经济危机等问题，特别是1929～1933年世界性的经济危机的出现，表明自由放任和“守夜人”的理论越来越不适应社会发展的要求。于是，以凯恩斯为代表的国家干预经济的思想成为西方经济学的主流思想。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策来调控市场经济的运行。他主张，政府不仅要履行传统的职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡等负责。例如，美国罗斯福新政，其核心是通过强有力的国家干预控制危机，使社会走出困境。

（3）由政府干预到自由市场的回归

20世纪70年代末80年代初，“滞胀”成为困扰西方主要资本主义国家的难题，凯恩斯主义在解决这一问题上明显乏力，甚至使情况更糟。于是，主张自由放任的新自由主义经济思潮渐占上风。以弗里德曼为代表的新货币主义，以拉弗为代表的供给学派，以华莱士等为代表的合理预期学派，以科斯为代表的产权学派，以加尔布鲁斯为代表的新制度学派，以布坎南为代表的公共选择学派等开始活跃起来，这些学派分析了政府干预行为的局限性及政府失灵的成因及表现，主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。

4．政府职能的构成有哪些？

答：行政职能按其作用的范围可分：

（1）基本职能

所谓基本职能，它包括政府行政管理的基本内容，主要有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等。基本职能集中体现了国家行政管理在国家社会中所起的整体作用。基本职能包括以下基本内容：

①政治职能

政府的政治职能主要体现为：政府是政治秩序的维持者、社会发展的决策者和公共政策的制定者、利益的调节者以及政治一体化的工具。

②经济职能

经济职能指政府在经济发展申的作用以及与之相关的作用的范围和方式。不同国家对于经济管理的模式有很大的不同，主要取决于政府和市场关系的不同安排。

③文化职能

文化是社会成员所习得和共有的，并对其成员的行为产生巨大影响的一个综合体。政府的文化职能，其首要的一条就在于维护和弘扬一种意识形态。使这种意识形态成为社会文化的主体组成部分，成为社会成员所共同拥有的信念和价值观。

④社会职能

社会职能指为维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利，由各级人民政府通过相应的职能部门所采取的各种社会补益与服务措施，广义的社会职能与政治职能相对应，除政治职能外，都可称之为社会职能。

（2）运作职能

运作职能是政府管理的程序性职能，是指在具体的管理过程中，依照行政管理的内在规律性，以科学的程序和方式，保障行政管理活动准确、高效、协调运行的功能，它包括决策职能、组织职能、协调职能和控制职能四种。从政府管理的具体运作过程来看，政府的职能可分为：

①决策职能

这是行政管理过程的首要职能，包括目标和计划在内。决策职能的主要内容是确立目标、总体设计、预测预算、论证评估、选择决断和实施修正。

②组织职能

组织职能指行政机关围绕行政目标，具体策划和安排行政活动的功能。

③协调职能

协调职能指通过有效的行政沟通，协调行政过程中组织内外部关系的一种职能。

④控制职能

控制职能指根据既定的目标与计划执行的情况，对行政过程进行检查、督促和纠偏，以确保行政过程的顺利进行和目标的实现。

5．比较美国模式、德国模式、日本模式三种市场经济发展模式的不同。

答：因市场发育程度和国家历史传统的不同，各国政府角色在干预与市场两极摇摆的过程中形成了不同的市场经济模式。市场经济越发达、自由经济传统越久远的国家，如美国和英国，政府干预经济的方式越间接、越灵活，越强调市场机制的作用；市场经济越落后、统制经济传统越久远的国家，如日本，政府干预经济的方式越直接、越强硬，越强调政府调节的作用；而处于上述两者中间状态或接近这两种状态的国家，如欧洲大陆国家，则对市场机制和政府调节并重，其典型就是德国“自由＋秩序”的社会市场经济。我们把它们称为“美国模式”、“德国模式”和“日本模式”。这三种模式的具体如下：

（1）美国模式

美国模式又被称为“自由主义的市场经济”。美国模式的核心内容是：

①强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府对经济发展只能起次要作用；

②推崇企业家精神，崇尚市场效率而批评政府干预；

③政府进行调控与否往往以是否有利于消费者利益为目标，而较少从生产者角度出发。

（2）德国模式

德国模式又被称为“自由加秩序的社会市场经济”。德国模式的特点在于：

①反对国家统制经济，主张自由竞争；

②主张维护自由竞争的秩序，创造合适的竞争环境；

③主张保障社会福利和社会公益事业的发展。

（3）日本模式

日本模式又被称为“政府主导型”市场经济。日本模式的特点在于：

①政府建立强有力的调控系统，保证政府在市场经济体制中的主导地位；

②建立一套严密而有效的多层次组织体系，保证政府决策与经济决策的顺利实施；

③日本政府的产业政策在经济运行和发展中占有重要的地位。

6．我国行政职能转变的客观条件是什么？

答：行政职能转变关系到国家的政治社会生活的诸多方面，一旦失误或失败就会造成巨大的损失，因此必须反复论证、谨慎决断、多方配合，稳步推进，其中需要满足的客观要求包括以下几点：

（1）行政职能转变要适应客观环境要求

行政职能的转变要符合一定的客观规律，这个规律首先就是国际背景和国家的现实国情。当今世界无论是经济贸易合作、环境能源开发利用还是传染病预防与控制等问题，已经不可能仅限于一国范围内就能得到解决，20世纪90年代掀起的全球化浪潮要求我国政府将国际惯例纳入到行政职能的设定范围中，便于与其他国家的沟通、交流，全球化使得国家间日益相互依赖，因此政府职能的转变要结合大的国际背景。

（2）行政职能转变要统筹兼顾、依法进行

从国家权力的实施来看，政府行政管理系统的完善要与立法、司法系统的完善相互协调。政府行政职能转变作为国家政治体制改革的重要组成部分，必须与经济体制改革相互统一，共同推进。从行政管理系统内部来看，政治职能、经济职能、文化职能、社会职能亦要统筹兼顾。经济职能的调整以强化宏观调控环节，减少专业经济部门为基础，带动发展文化教育、科技卫生、医疗住房等职能的健全和完善。政府职能的转变必须按照“依法治国”的要求进行，加强行政职能体系的法治化建设。

（3）行政职能转变要与机构改革相协调

行政职能是政府机构设置和改革的依据，机构改革的核心是政府职能的充分履行，政府的机构改革并不是单纯从组织、人员数量上做加法或减法，而是应该配合政府职能转变而展开，此外全国各地的经济社会发展水平不一，对地方政府职能的具体要求也不同，这就要求行政职能应适当体现当地特色，满足地方发展要求。这样既能真正走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，又能准确把握行政职能转变的尺度，实现改革的目标。

7．我国政府职能转变的依据有哪些？

答：政府的行政职能受多方面因素影响，这些因素成为行政职能转变的主要依据。这些依据具体表现在：

（1）行政环境的改变

行政环境决定政府职能的范围，两者之间是相互联系、相互作用的关系。在社会发展过程中，会不断出现一些新的问题需要政府解决，这些问题进入行政系统后，就会引起行政职能的变化。

（2）政府与市场的定位

1988年政府机构改革首次提出转变政府职能至今，我国已进行了几次大的行政改革，其间所取得的成就是有目共睹的，但从市场经济发展的需要看，政府职能还没有到位，政府管理中的“错位”、“越位”、“缺位”问题十分突出，各级政府部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，而许多该管的事却没有管好、管住。目前政府职能转变中存在的问题有：

①从政府与企业的关系看，政府职能转变存在的问题主要表现在以下几个方面：

a．政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍大量存在，对企业的引导和服务则明显不足，这一点在地方和基层更为突出；

b．在涉及国家投资、贷款、技改项目时，国有企业享有优先权，理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点；

c．各地政府对外商投资企业的优惠政策，涉及进口商品减免税、企业所得税减免、进口经营权获得等，国内企业难以获得。这些情况使企业难以在公平、公正的环境下展开竞争。

②从政府和市场的关系看，政府特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”又当“运动员”的问题普遍存在，导致了地区封锁，行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”，不利于全国统一的自由市场的形成。

③从政府与社会的关系上看，我国的社会组织总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发展水平，政府仍然承担了大量可以由社会组织行使的职能。

（3）政府能力的提高

行政管理的法治化、民主化建设既要求政府部门及其公职人员依法行政，又要求政府向“责任政府”、“服务型政府”转变，这关系到我国社会法治化、民主化建设，对政府能力的提高不断提出新的要求。政府能力是指政府实际能够履行国家和社会发展的需要所承担的职责和功能的程度。

8．我国政府行政职能转变的必然性和必要性。

答：我国转变政府行政职能的必然性和必要性体现在以下几个方面：

（1）政府职能转变是社会主义市场经济体制发展的必然要求

随着我国市场经济体制的建立和不断完善，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。在这种社会历史条件下，政府的作用范围、方式等必然发生变化。

（2）中国日益融入国际社会对政府职能提出了新的挑战

我国于2001年正式加入WTO之后，加入二十国集团、举办“博鳌亚洲论坛”等国际性组织表明中国以更加开放、更加负责任的态度融入国际社会。因此，我国政府职能的转变必须适应新的国际环境，在行政管理体制、方式和观念上符合时代的要求。

（3）政府职能转变是机构改革的前提和基础

不能把机构改革当作是政府机构简单的撤减、合并，要以行政职能为重要依据。

（4）政府职能转变是提升政府能力的保证

只有切实转变政府职能，将政府不该管、管不了也管不好的事情转交给企业、社会组织和市场，才能形成“小政府大社会”。“小政府、大服务”，“小政府、大保障”的格局，从而提高政府的行政能力和服务能力。

9．当前，我国政府职能转变的主要内容有哪些？

答：党的十七大报告指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。在我国经济体制改革进一步推进以及全球化的背景之下，我国政府行政职能转变的主要内容可以概括为：

（1）从全能型政府向有限政府转变

按照党的十七大报告提出的行政体制改革的目标，今后我国的政府职能应当转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面发挥政府应当发挥的作用。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入。同时政府要积极培育社会中介组织，提高社会与公民的自治能力，形成政府与社会的良性互动。

（2）从微观经济管理向宏观调控转变

随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，市场在资源配置中的基础性作用日益得到体现。我国应进一步减少对市场和企业的直接干预和微观管理，从真正意义上实行政企分开，把本来属于企业的权力毫无保留地、实实在在地归还给企业，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。同时，政府要通过宏观经济政策调控经济的发展，培育和完善市场体系，完善和规范市场运行规划，从而促进经济的长久健康发展。

（3）从市场参与者到市场秩序的维护者转变

维护市场秩序是市场经济条件下政府最为基本的职能之一。目前，我国还存在着地方保护、行业垄断、有法不依、执法不严等阻碍市场经济发展的问题，这就要求政府要从对市场的直接干预者转变到市场规则的制定者和监督者，从侧重市场准入转向全面规范市场主体、维护市场秩序上来。尤其是要加强市场经济的法制建设，建立健全市场经济中的各种基本经济关系的法规；规定市场活动和市场主体行为方面的法规；规定解决特定经济行为方面的法规。同时，取消关税壁垒、打破垄断，规范补贴，从而为企业创设一个统一、公正的市场运行环境。

（4）从管制型政府向服务型政府转变

服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。随着经济全球化的推进，政府对社会的管理方式必将产生重大变革，我们必须从观念上到行动上弱化权力意识，强化服务意识。为市场、企业、社会乃至公民提供优质服务，乃是政府的重要职责之一。

总之，转变政府行政职能的关键在于政府要处理好新形势下与市场、企业、社会、公民之间的关系，同时作为市场竞争规则的制定者和市场秩序的维护者、财产权的保障者、宏观经济的调控者、公共服务的提供者、收入及财产的再分配者、良好国际环境的维护者等多重身份和复合角色发挥其应有的作用，而在经济全球化的背景和潮流下，政府具体的作用方式将更趋多样化、市场化、民主化和更加贴近公民的实际需要。

三、案例分析

案例一  加大政府监管责任保障食品安全

一、监管部门总是慢一拍？

从阜阳劣质奶粉事件到苏丹红、福寿螺、多宝鱼，再到“三鹿事件”，回顾近年来发生的食品安全事件，几乎所有事件都是先被消费者或媒体披露出来，监管部门则总是慢一拍，这导致出现问题后，消费者常常因听不到权威声音而无所适从。

震惊中外“三鹿事件”直接推动了食品安全监管制度的变迁。2008年9月18日，国家质检总局发布第l09号总局令，决定废止《产品免于质量监督检查管理办法》。第十一届全国人大常务委员会第七次会议以高票通过《食品安全法》，于2009年6月1日正式施行。

从食品卫生到食品安全，两个字的差别，表明了从观念到监管模式的转变。全国人大常委会法工委行政法室主任李援介绍说，“食品卫生，通俗讲就是‘干净’，而食品安全则涉及到无毒无害。这是由对食品安全监管的外在为主，深入到食品安全的内在因素来进行监管，并且导致了监管方式的转变。”

据李援介绍，食品安全法监管方式的转变主要有以下重点：

食品安全法明确了监管部门的职责，确立食品安全监管重点为食品的风险检测与风险评估机制。国家以风险评估的结果为依据，制定食品安全标准，企业必须按照食品安全标准进行生产经营，监管部门按照食品安全标准进行检验、许可、进出口管理等监管，发现不符合食品安全标准的食品，立即进行处置，如报告、评估、召回、查封、处罚等。相较于以前仅关注产品的外标签和说明书的监管方式，这种以加强检测、评估和检验的监管方式更注重产品的内在质量。

“三鹿事件”中奶源收购运输环节无人监管；在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间没有信息互通……集中暴露了我国监管体制弊端：全程划定政府监管职责，从“田头”到“餐桌”，食品生产经营的各个环节都有“重兵把守”：农业、质监、工商、卫生……然而在实践中，分段监管体制问题日益显现：部门间责任不清，有利就抢着管，无利就让着管，重复监管和监管盲区并存。同时部门间内耗严重，问题出现后相互推诿扯皮容易导致失去最佳监管时机。

经多方研究，食品安全法对现行监管体制进行了调整，明确规定国务院设立的食品安全委员会是一个高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导，旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。此外，食品安全法还加强了地方政府的监管职责。

李援指出，监管体制调整后，各部门要担负起各自的职责，这样才有可能做到环环相扣、无缝衔接，才能串起完整的食品安全监管链条。

二、食品标准混乱

我国食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。一方面，我国的标准太老、太少，未与国际接轨。我国现行食品卫生法制定于l995年，其中仅规定了291条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了2439条农药残留标准。另一方面，我国食品标准又太多、太乱，卫生标准、质量标准；国家标准、企业标准……各标准间重复交叉、层次不清。 从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的PVC保鲜膜……标准的陈旧与缺失让食品安全的防线一次次失守。为此，食品安全法明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

随着技术发展，新食品不断增多，食品标准的升级、更新迫在眉睫。据悉，卫生部已将食品中农兽药残留限量、有毒有害污染物、食品添加剂使用限量等标准的制定修订工作列为近期的优先领域。2009年还要完成国家乳品质量安全标准修订。

三、罚款翻倍严惩失职渎职

明知三聚氰胺是一种化工原料不是食品添加剂，但是不法分子仍然将其掺入牛奶以牟利——“三鹿事件”惨痛教训敲响的警钟，振聋发聩。

目前我国有1800多种食品添加剂，中国疾控中心营养与食品安全所副所长王竹天说：“如果没有食品添加剂，超市里的食品货架基本上就空了。食品添加剂应用如此广泛，对其加强监管势在必行。”食品添加剂的使用有规范和要求，但是如果生产者没有良心和道德，再多的规范也枉然。食品安全法特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。该法还确立了食品生产经营者食品安全信用档案、不安全食品召回等一系列制度。

食品安全法还明显加大了对违法行为的处罚力度，将现行的最高处以违法所得5倍的罚款提高为货值金额l0倍的罚款。与此同时，食品安全法还对监管部门和认证机构人员失职、渎职的行为规定了处罚措施：出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，对县级以上地方政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或开除的处分；对县级以上各监管部门不履行职责或滥用职权、玩忽职守等，造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分，主要责任人应当引咎辞职。

根据以上资料，回答下列问题：

1．关于目前我国政府对食品安全的监管你有怎样的看法？为什么？

答：关于目前我国政府对食品的安全监管，可以说政府鉴于监管无力与监管失效的经历，开始强化政府对食品安全的监管。具体表现及原因为：

（1）在食品安全生产方面，结合最近频发的食品安全事件，政府的应对处理方法给人一种“兵来将挡，水来土掩”感觉，严厉的食品安全生产管理方法总是在事后提出的，而对之前的环节，政府监管不力。没有在事件暴露出来之前将其制止，这说明我国政府的监管理念还比较落后，只是补救，而缺乏对补救之前的预防环节的重视。所以，在以后的食品安全监管中，政府应该形成一套完整的监管系统，从原料产地到最终的市场流通、消费者反映，都应当有成形正式的法律规章加以规定。

（2）政府的经济职能，尤其是市场监管的职能缺位或发挥不好。通过案例我们可以发现，在提及的多次食品安全事件中，往往是消费者与社会媒体做先行者，发挥第四种权力的监督作用。相比之下，政府显得迟滞而被动，这不符合政府能力对政府职能的要求。

（3）在发现政府职能失效之后，我国政府重视食品安全监管，强化食品安全监管职能。从食品卫生到食品安全，两个字的差别，表明了从观念到监管模式的转变。食品安全法明确了监管部门的职责，确立食品安全监管重点为食品的风险检测与风险评估机制。食品安全法还明显加大了对违法行为的处罚力度，将现行的最高处以违法所得5倍的罚款提高为货值金额l0倍的罚款。种种实践都表明政府愈加重视食品安全的监管。

2．材料中体现了政府行政职能的哪些内容？

答：行政职能是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。按照国内学者张金鉴的观点，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴。材料中体现的行政职能主要是：

（1）维持职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态。材料中食品安全法的制定与完善，就是行政职能中维持职能的体现，目的是为了规制食品市场的秩序。

（2）管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。在材料中，整治食品生产市场，制定严格的规章制度来约束食品生产主体的行为，都是一种管制的表现，目的是为了维护社会公众在食品安全方面的利益。

（3）发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。政府面对频繁发生的食品安全生产问题，对自身的职能履行展开反思，完善食品安全法，制定新的严格标准，这些都是行政职能中发展职能的体现。

案例二  金融危机中的政府职能

2007年美国次贷危机爆发之后，美国政府稳定金融市场的努力主要集中于联邦储备委员会，进行了大规模的直接救助，降息、向金融系统注资、为银行间收购提供担保，打破了长久以来美欧等国政府不对金融市场进行直接干预的“惯例”。随着美国金融形势急转直下，2008年9月，美国先后宣布由政府接管美国最大的房地产信贷机构房利美（Fannie Mae）、房地美（Freddie Mac）和AIG，这成为最大规模的政府救市行动。2008年10月，美国政府提出7000亿美元金融救援计划，经国会同意后由布什签署生效。在美国大选过程中，奥巴马明显延续民主党的传统政策，其救市主张体现出两大特色：“劫富济贫”和“加强监管”，即扩大

政府干预经济的职能，缓和贫富矛盾，创造共同繁荣。2009年2月美国新任总统奥巴马宣布了房贷户救助计划，目的是减少房屋查封，并阻止房价继续下跌。美国财长盖特纳3月份公布了完整银行“毒资产”收购方案详情，财政部将动用750亿至l000亿美元收购不良资产。面对风险质疑，盖特纳说：“假如政府不承担风险，将无法解决经济危机。”

与美国思路不同，欧洲各国救市思路是直奔问题核心。最有代表性的是英国政府2008年lO月宣布向各大商业银行提供500亿英镑（约合735亿美元）资金，条件是政府直接介入金融机构管理。税收方面的措施主要包括临时降低增值税标准税率。提高个人所得税优惠标准，增加中低收入阶层的可支配收入。调整公司所得税，减轻企业负担启用新的企业纳税服务系统，对纳税有困难的纳税人提供特别帮助等。

来势迅猛，并持续蔓延的国际金融危机使全球经济增长放缓，导致我国产品的外需急剧减少，出口增速明显下滑。面对日趋严峻的形势，我国政府确立了一个重要方针，就是把保持经济平稳较快增长作为首要任务，将立足点放在扩大内需，特别是扩大消费需求上。及时调整宏观经济政策，重启积极财政政策和适度宽松的货币政策，并出台了4万亿元的投资计划实施十项扩大内需政策，为确保投资到位和避免腐败，国家发改委、财政部、监察部等部门将组成一个跨部级督察小组，向每个省派驻督察员，加强对投资项目和资金的监督和管理。各部门加紧全面落实，统筹兼顾，把扩大内需与保持经济增长、促进社会发展和改善民生结合起来。

当代金融危机的形成背景越来越复杂，已经不能主要依靠市场来自行解决，政府必然要发挥更积极的作用。目前，各国都纷纷采取应对金融危机的措施，颇有一种谁的刺激方案的规模大谁就应对得力的态势。全球化背景下金融机构的风险结构改变，对宏观经济稳定产生了重要影响。在缺乏国际金融监管和有效的政策协调机制的情况下，不可能仅仅通过一国的经济和金融机制来化解国际货币、金融风险，相反国际货币、金融因素会加剧国内金融的脆弱性。所以，政府在维持国内金融稳定上具有重大的责任。在实践中，政府对金融市场干预的深度也确实在不断加深，不断尝试保持金融稳定和宏观经济稳定的各种政策机制。应对危

机，不只是单纯地去解决困难、创造机会，更重要的是恢复后的经济结构要更趋合理，运行更有效率。

根据以上资料，回答下列问题：

1．结合所学知识分析国家干预的必要性和合理性。

答：国家干预的必要性和合理性涉及国家与市场的关系，由于的不完美与市场失灵的存在，需要国家进行干预，将“看不见的手”与“看得见的手”结合起来。

（1）市场失灵

市场失灵的具体表现为：

①垄断与效率损失

市场之所以具有保证效率实现的能力是因为它通过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方。在完美的市场中，价格是通过无数个市场参与者的市场竞争活动自动形成的。而每个市场参与者则只能在该价格信号的指引下来选择自己的行动，不能独立地对市场价格发挥任何有实质意义的影响。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。因此，需要政府介入解决市场失灵的垄断问题。

②公共物品与效率损失

公共物品的特征意味着，个体很难向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿。其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。这样，一方面，社会中的每个个体都或多或少地对公共物品具有需求；另一方面，在没有市场之外的其他途径参与这些物品生产的情况下，市场并不能保证这些物品一定能够被生产出来。这显然意味着效率的损失。实际上，公共物品不能由市场自动提供出来，或者即使提供出来但数量与社会的需要相比远远不够，其原因虽然直接来自于个体从提供这些物品或服务中获得利益的困难性，但这并不意味着个体提供这些物品或服务时一定会遭受损失。

③外部效应与效率损失

市场保证效率的实现所依靠的机制是通过价格和市场原则的实现来让每一种活动承担相应的成本并获得相应的收益。但现在出现了一些不受市场调节的活动结果，那么，如果单纯由市场来进行调节，这种结果所对应的成本或收益就不被考虑在成本和收益的总体计算之内，因此资源配置的效率就不能实现了。

④信息不对称与效率损失

以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益的活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。以生产者和消费者的信息不对称为例。典型的结果可能是，如果事先获得某产品质量与自己的预期有差异的信息，某些消费者就可能减少对商品的购买。这同时也意味着，由于信息不对称，社会在该种产品上的资源配置超过了理想的水平，从而造成了资源配置效率的损失。

（2）政府干预的必要性

①与市场相比，政府的优势集中地体现在两个方面：

第一，其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；

第二，政府是唯一的能够合法地使用强制力的组织。

②作为这两个特征的结果：

第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；

第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；

第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。

因此，政府干预有其合理性与必要性。

2．面对全球性金融危机政府该如何调整和履行其相关职能？

答：面对全球性金融危机，政府应该转变其职能，具体表现为：

（1）从全能型政府向有限政府转变

传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的统揽一切的直接管理，政府部门通过计划、行政控制、微观管理、政治强制等手段直接管理社会和企业，政府无所不包，无所不管，这种全能型政府所带来的后果我们有着深切的体会。改革开放30多年来，我国一直致力于转变这种全能型政府的模式，成就有目共睹，但问题依然不少。按照党的十七大报告提出的行政体制改革的目标，今后我国的政府职能应当转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面发挥政府应当发挥的作用。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入。同时政府要积极培育社会中介组织，提高社会与公民的，自治能力，形成政府与社会的良性互动。

（2）从微观经济管理向宏观调控转变

随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，市场在资源配置中的基础性作用日益得到体现。我国应进一步减少对市场和企业的直接干预和微观管理，从真正意义上实行政企分开，把本来属于企业的权力毫无保留地、实实在在地归还给企业，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。同时，政府要通过宏观经济政策调控经济的发展，培育和完善市场体系，完善和规范市场运行规划，从而促进经济的长久健康发展。

（3）从市场参与者到市场秩序的维护者转变

维护市场秩序是市场经济条件下政府最为基本的职能之一。目前，我国还存在着地方保护、行业垄断、有法不依、执法不严等阻碍市场经济发展的问题，这就要求政府要从对市场的直接干预者转变到市场规则的制定者和监督者，从侧重市场准入转向全面规范市场主体、维护市场秩序上来。尤其是要加强市场经济的法制建设，建立健全市场经济中的各种基本经济关系的法规；规定市场活动和市场主体行为方面的法规；规定解决特定经济行为方面的法规。同时，取消关税壁垒、打破垄断，规范补贴，从而为企业创设一个统一、公正的市场运行环境。

（4）从管理型政府向服务型政府转变

服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。随着经济全球化的推进，政府对社会的管理方式必将产生重大变革，我们必须从观念上到行动上弱化权力意识，强化服务意识。为市场、企业、社会乃至公民提供优质服务，乃是政府的重要职责之一。我国政府要切实转变工作方式和工作作风，推行政务公开制度，改革行政审批制度，建立依法行政制度，规范政府行为，提高行政效率，进一步提高政府机关按国际通行规则办事的能力。