第二章　行政诉讼范围

2.1　复习笔记

一、行政诉讼受案范围概述

1含义

“行政诉讼范围”，又称“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查。

2行政诉讼受案范围的意义

（1）对法院而言，受案范围是法院受理案件、解决争议的标准的依据。

（2）对于被告行政机关来说，法院的受案范围意味着它的哪些行为会受到法院的审查和监督。

（3）对公民、法人和其他组织而言，行政诉讼的受案范围意味着他们可以对哪些行政行为提起行政诉讼，在哪些情况下他们的权益能够获得司法保护。所以，受案范围决定了公民、法人或者其他组织的诉权大小以及行使诉权的条件。

3界定行政诉讼受案范围的方式

正确界定行政诉讼的范围，应当从行政诉讼目的出发，比较分析各国诉讼范围之大小异同，总结出行政诉讼范围的应然状态，并由此解决我国诉讼范围界定不清、立法意图难以揣摩的问题。

二、我国行政诉讼受案范围的规定

1我国《行政诉讼法》上规定的受案范围

（1）现行规定

采用概括式加列举式来规定行政诉讼的受案范围

概括式：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

①人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。

②人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。

列举式：即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。《行政诉讼法》第11条第l款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第l2条列举了法院不能受理的4类事项。

（2）概括和列举方式存在的问题

①对于法院应当受理的案件，不应采用列举的方法加以规定。法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，致使法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。

②以人身权和财产权作为受案范围的确定标准会不当限制行政诉讼案件的范围和种类。

③行政行为的划分标准不一致。

（3）现行司法解释的补救规定

为了补救《行政诉讼法》之不足，明确行政诉讼的范围，便于法院受理案件，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》。该司法解释采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。

2我国行政诉讼的受案范围

（1）法院应予受理的案件范围

①行政处罚案件

行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的惩戒。

包括：a．人身罚；b．财产罚；c．资格罚；d．行为罚。

②行政强制案件

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

③侵犯法律规定的经营自主权案件

经营自主权是指个人或者企业依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。

④行政许可案件

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

⑤不履行法定职责案件

这类案件形成的一般条件如下：

a．公民向行政机关提出了保护申请；

b．接到申请的行政机关负有法定职责；

c．行政机关对公民、法人或者其他组织的申请拒绝或者不予答复。

⑥抚恤金案件

a．不按法定标准发放抚恤金；

b．扣减抚恤金；

c．不按期限发放抚恤金。

⑦违法要求履行义务案件

违法要求履行义务主要是指“三乱”，即“乱罚款”、“乱摊派”、“乱收费”。

⑧其他侵犯人身权、财产权案件

a．行政裁决案件

行政裁决是指行政机关对平等主体之间发生的与公共行政密切相关的民事纠纷作出的具有法律效力的处理。

包括征收补偿裁决；土地等自然资源所有权或使用权的裁决；商标权和专利权的权属裁决。

b．行政确认案件

最常见的是婚姻登记案件、房屋产权登记案件等。

c．行政合同案件

第一，合同约定行政机关实施特定的具体行政行为；

第二，在合同履行过程中行政机关按照合同条款行使监督权、处罚权而作出具体行政行为；

第三，行政机关通过具体行政行为的形式变更、终止或者废除行政合同。

d．行政行为侵犯公民公平竞争权的案件

e．国际贸易行政案件

国际贸易行政案件是指自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼，包括有关国际货物贸易、国际服务贸易、有关知识产权贸易案件和其他国际贸易行政案件四种情形。

f．反倾销行政案件

g．反补贴行政案件

h.农村集体土地行政案件

农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，

可以以自己的名义提起诉讼。

i.政府信息公开行政案件

行政相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。相对人认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，还可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。

（2）法院不予受理的案件

①国家行为

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

其特点是：a．政治性；b．灵活性；c．秘密性。

②抽象行政行为

抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为。具体包括：

a．国务院制定行政法规的行为；

b．国务院各部委制定部门规章的行为；

c．省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方政府规章的行为；

d．行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

③行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定

行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的、涉及公务员权利义务的各类决定的统称。

④法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

a．行政复议法规定了两种最终裁决的情形：

第一，国务院的复议决定；

第二，省级人民政府的自然资源权属复议决定。

b．出入境管理法规定上级公安机关的复议决定为最终裁决。

⑤公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

a．主体因素

这类行为的主体只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等具有侦查职能的机关，并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。

b．时间因素

刑事诉讼行为必须在刑事立案之后在侦查犯罪行为的过程中实施，公安、安全机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。

c．法律依据

该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。

d．对象因素

该类行为必须针对刑事诉讼法规定的对象。

⑥行政机关的调解行为和仲裁行为

行政调解指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。

行政机关下设的仲裁机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决，当事人一方不服裁决的，应当依法提起民事诉讼。

⑦不具有强制力的行政指导行为

行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。

⑧驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

重复处理行为是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。

⑨对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为

这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为。

三、特殊行政行为的可诉性分析

1行政诉讼范围与内部行政行为

内部行政行为的可诉性分析：

（1）行政机关与行政机关工作人员之间权利义务的改变，必然涉及到法律问题，当然应当受到法院的审查。

（2）有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。

（3）行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。

（4）内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。

（5）行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。

（6）行政机关的奖惩、任免决定，不属于高度人性化和政策性很强的问题，法院应当受理。

2公安机关“刑事侦查行为”与行政诉讼范围

（1）扩大行政诉讼的救济范围，允许相对人对所有公安机关的行为提起行政诉讼，法院根据不同标准对公安机关的行为加以审查并作出判断。

（2）行政诉讼的范围仍限于公安机关的行政行为，对于公安机关采取的刑事强制措施加以彻底改造。

3抽象行政行为的可诉性

（1）抽象行政行为本身性质的需要

抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力（因为它是针对不特定的多数人可以反复适用的），更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

（2）改变抽象行政行为违法现状的需要

由于缺乏对抽象行政行为的诉讼监督，再加上其他监督机制跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入诉讼范围。

（3）依法行政原则的要求

行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。

（4）司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督

司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

4准行政行为的可诉性分析

准行政行为是指符合具体行政行为的某些基本特征，包含具体行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般具体行政行为的一类行为。

准行政行为并不对相对方的权利义务的产生、变更和消灭发生直接的法律效果，一般情况下，它不具有行政可诉性。

但是，当它可能以“间接的形式”加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了行政可诉性。

5确认行为及其可诉性

行政确认指行政机关为确认相对人的权利或者具有法律意义的资格而作的具体行政行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，包括鉴定、认证、划定、勘定、证明等。

确认性行为包含具体行政行为的全部要素，虽然仅表明现有的实在法状态，但是也属于具体行政行为，因为它是对法律状态具有约束力的确认，具有处理性。

6预备性或阶段性行为及可诉性

（1）预备性行为是正式作出最终行政行为前的预先准备行为。

①许诺

行政机关作出的采取或不采取特定措施的具有法律约束力的承诺。

一般认为，许诺只对行政机关有约束力，不具有对外直接法律效果，一般不可诉。

②答复

答复只是应相对人的请求单纯地告知某一事实状况或法律状态。

答复不具备行政行为的意思要素和效果要素，也是不可诉的预备性行为。

（2）阶段性行为是指行政机关己做成终局之决定，但对其中一项法律要件，则保留出另一对该要件事项之管辖行政机关予以认定。该主管机关如未为所须之认定，预备行政处分即失效作废。

①通知

a．行政行为预备阶段的通知，不是具体行政行为。

b．使相对人了解行政行为内容的通知，不是具体行政行为。

c．规定明确受领期限的授益行为通知，是可诉的准行政行为。

②受理

受理行为一般可以视为是预备性行为，不包含确定的效果意思，因而不构成完整的行政法律行为，是“未完成的行为”，一般不可诉。

但是，不受理行为或者逾期不予答复则属于拒绝行为或者不作为行为，它包含具体行政行为的主体、法律依据、意思表示、对外直接产生法律效果四个要素，应当是可诉的。