第三章　社会保障的基本内涵

3.1　复习笔记

一、社会保障的理念精髓

1．社会保障理念的界定

（1）社会保障的定义

社会保障是国家（政府）通过立法，集聚社会力量，形成专门的社会保障基金，并采取多种政策和措施，对国民收入进行分配和再分配，保障全体国民的生存安全和基本生活，特别对弱势群体和处于危境的国民以倾斜照顾。同时根据可能，逐步提高国民大众的福利水准，使更多国民及其家庭，都能过上健康的幸福生活。

（2）社会保障的现代理念应该具备的六个要件：

①国家（政府）是责任主体；

②法律支持下保证实施；

③建立专门的社会保障基金；

④实现国民收入的分配和再分配；

⑤保障全体国民的生存安全和基本生活；

⑥提高福利水准，使国民逐步过上健康的幸福生活。

2．社会保障理念的变化

社会保障理念的变化，主要受到以下七个方面现实因素的影响：

（1）人类生存风险

①随着时代的发展，人类生存所遇到的风险焦点也在不断转移，并已不仅仅停留在通过济贫和施舍来维持生存。特别是在现代社会中，货币收入风险越来越为人们所关注，成为现代风险的焦点，由此，社会保障中收入保障理念占据了重要地位。

②人类生存风险的责任定位也在发生变化，从人人自负到雇主责任，再从政府责任和社会责任到个人责任的加强，从而不断地影响着社会保障理念的深化。

（2）工业化推进

工业化推进也进一步促进了城市化，从而引起整个社会的生产方式和生活方式的极大改变，尤其是家庭结构分化加强，家庭功能逐渐弱化,社会的作用突显，社会成为人们保障主体的理念，已深深地融入到社会保障之中。

（3）市场经济深入发展

市场经济的深入发展导致市场竞争加剧，人们特别是劳动者的风险加大，从而不可避免地出现一个由市场弱者和市场失败者组成的贫困群体，他们的生活不仅受到市场竞争的威胁，而且使社会出现动荡。

（4）政治权利普及

①随着人类文明的发展以及经济逐渐发达，人们追求普遍享有政治权利的愿望更加强烈；

②政治权利的内涵进一步扩充，涉及亿万群众利益的社会保障权利自然也被包括其中，是否享有社会保障权利已被提到政治高度。

（5）国民需求变化

社会经济的发展带来各国国民生活水平向上，社会需求趋向于提高生活质量。这一现实的变化不仅使社会保障的水平逐步提高，而且在理念上也发生了变化，即社会保障除了最低生活保障和基本生活保障外，还加进了福利生活保障的内容。

（6）社会问题突显

社会问题突显是社会保障理念发生变化的一个重要因素，其中，老龄化和就业恶化是两个影响较大的问题。因此，人们重新思考单一保障模式的种种弊端，从而使适度水平的多层次保障理念开始占据主流地位。

（7）保障理论

推动理论的发展对社会保障理念的更新作用是显而易见的。社会保障的理念变化，正是建立在各种与社会保障相关理论发展的基础上的。

3．社会保障理念的取向

（1）强调收入保障

即把社会保障视同收入保障。认为社会保障是在国民生活中，出现收入中断或永久丧失时，国家为保证其最低或基本生活水平的收入而制定的综合性措施和制度。

（2）强调公共福利

即把社会保障视为公共福利。认为社会保障是一种公共福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务和家庭生活补助，以提高其福利。

（3）强调社会安全

即把社会保障视为社会安全网。认为社会保障是对生老病死、伤残和孤寡、衣食住行等社会问题提供安全性保护，包括对收入、支出，以及所遇各种社会风险予以支持和补贴。

（4）强调社会公平

即把发展社会保障视为对社会公平的追求。认为社会保障是社会公平和社会安全的一种机制，是为在市场竞争中失败的人不致遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会的保护措施，同时还为失去劳动能力或遭受意外困难的人提供生活保障。

（5）强调基本人权

即把社会保障视为一种基本人权。认为每个人及其家庭的衣、食、住、行，都有享受适当水平社会服务的权利，特别在遭受失业、疾病、寡居、老年等情况，以及因个人不可抗拒的遭遇而出现生存危机时，有权获得社会的保障。

二、社会保障的基本原则

1．普遍原则

“普遍”，是指在享有社会保障是国民基本权利的思想指导下，实现社会保障的普遍发展，它的最终目标是“全覆盖”，即把全体国民（甚至于全体居民）都纳入到社会保障网中来，而不论其性别、年龄、民族、地位、收入和职业的区别。

2．公平原则

（1）社会保障强调公平优先。

社会保障强调公平优先，首先是针对市场效率至上所带来的弊端。当然，由于受教育程度，以及个人能力的差别，特别是家庭境遇和身体状况的不同，也会引发一部分人群陷入贫困，社会保障从公平出发，发挥国民收入再分配的功能，帮助他们解困并重新开始人生，并最终达成民众的共同富裕，这也是社会保障强调公平优先的原意。

（2）社会保障强调社会公平。

社会保障追求的是社会公平。虽然，社会中个人境况会有不同，对社会乃至社会保障的贡献也不一样，但最终他们从社会保障中所获得利益却不能相差悬殊，有些项目甚至是基本一致，换言之，获取与付出、权利与义务在社会保障中并不相等，这对于某些个人来说可能并不公平，但对社会而言却是一种妥善的公平和合理的结果。

3．统一原则

“统一”，是指在社会保障的实施过程中，坚持统一收缴、统一法规、统一制度、统一政策和统一管理，是要使社会保障的各个环节和各个项目，始终能在统一的框架下，有计划、有步骤地展开。

4．适度原则

“适度”原则，主要是指社会保障水平的适度，要实现社会保障需求与供给，在适度水平上的平衡发展。具体到我国，适度水平就主要体现在我国所提倡的“基本”保障上。如果我们能坚持适度发展原则，就不仅能够长期地保证大多数人的基本保障要求，而且能够避免需求失控和供给危机。

5．多重原则

（1）“多重”，是指多层次的社会保障，这些层次既包括政府法定的，也包括企业和个人的，更包括众多民间性质的。它至少具有以下四个优点：

①分散风险负担

社会保障涉及面广，承担的责任繁重，所以，任何一家机构，即使政府出面也无法独揽，特别是风险和负担，更不是独家能够承担的。只有充分发挥各方力量，共同承担它的风险和负担，走多重保障，才是唯一的正确道路。

②拓展资金来源

社会保障的迅速发展，特别是人口老龄化等原因，促使社会保障基金越来越难以应付需要，这在客观上需要发挥多层次保障的优势，使保障资金来源多元化，从而挖掘社会资金的潜力，发挥各方的积极性，以满足日益增长的社会保障资金的需求。

③满足社会需求

社会经济的发展已经将世界带人了一个崭新的时代，国民和社会需求出现了新趋势，对社会保障的需求也是趋向多样化。从满足不同层次、不同收入且不断提高的社会需求出发，社会保障也必须朝着多重保障的方向发展。

④利用民间资源

社会保障具有广泛的社会性，来自于社会而用之于社会是社会保障必须遵循的座右铭。虽然社会保障一般是政府行为，但是，发挥民间的积极性，挖掘民间的财源，应当是社会保障的又一个非常重要的课题。广泛利用民间资源，也是社会保障全面走向社会化的一个重要步骤。

（2）多重保障正向着以下三个方面发展，多重原则也由此而得到了更好的贯彻：

①多元化的保障主体。即政府、社会（公共和民间团体）、企业和个人都可以成为社会保障中某些项目的主体，呈现出保障主体多元化和社会化的趋势。

②多渠道的筹资形式。即在社会保障筹资形式中，不仅有财政划拨、企业和个人的缴费，还有社会捐助、个人捐款、发行彩票等，社会保障资金的满足度不断提高。

③多层次的保障结构。即在社会保障结构中，既有国家法定层次，又有社会补充层次，还有个人自助层次，甚至商业性的层次也被引入其中。

三、社会保障的主要特性

1．普享性

（1）基于“以民为本”的民本主义，其核心价值观所体现的是一种普享理念，社会保障是一项社会公共事业，它来自社会又服务于社会，作为社会成员共同享有社会保障更是理所当然，“普享”是一种必然。

（2）社会保障普享的目的，也是为了使全体国民能共同分享社会经济的发展成果，都能从中获益，提高生活水平和生活质量，从而最终走向共同富裕之路。

（3）社会保障的普享特性，既是建立公平正义的和谐社会的基础，又是国民追求更加美好生活的实实在在的可靠途径。

2．互济性

（1）不可预测的事件频频发生，威胁着人们的正常生活，这是谁也不能避免的，这就需要人与人之间、群体与群体之间，相互伸出援手，共同来面对各种危难。人类这种共御风险、共享安宁的现实愿望，在社会保障中得到了很好的体现和贯彻。

（2）人们的一生在不断为他人提供物质帮助的同时，也在不断享受他人为自己提供的各种帮助，这也体现了社会保障的初衷和同舟共济的精神。

3．福利性

①社会保障事业都以非营利为基本目的。社会保障事业都是非营利或微营利的，它的指导思想都是以造福于所有社会成员为前提。

②社会保障的资金来源中包括大量公共财政补贴，公共财政来自社会税收，通过直接投入和转移支付，保证了社会成员享有社会保障相关福利权利的实现。

③社会保障中个人的负担相对较轻。在社会保障实施的许多项目中，个人的负担较轻，不少项目是减免费用的，特别是弱势群体从社会保障中获益最多，而负担则最少。

④社会保障中福利性服务较广泛。社会保障除福利性津贴等之外，福利性服务也包括在社会保障的许多项目之中，如医疗护理、伤残重建、工伤康复、职业介绍、职业培训、老年照顾等。

⑤社会保障中对特殊群体的福利安排非常全面。在社会保障的对象中，有不少属于特殊群体，如老人、儿童、残疾人等，社会保障为他们设置了较高的福利待遇，以及较全面的福利保障内容。

四、社会保障的重要功能

1．政治性功能

（1）社会保障的政治性功能

从社会保障发展史上的两个重要文件中可见一斑

①作为社会保障雏形阶段的伊丽莎白《济贫法》及其一系列措施，是英国政府在由于社会的贫困和失业所引起的政治危机情况下出台的，这是英国政府为了稳固统治地位、寻求政治出路的一项重要社会政策。

②世界上最早推出社会保险的德国俾斯麦政权，也是在面临严重的经济危机和工人运动的冲击，以及疯狂扩军备战所引起的经济矛盾和社会矛盾尖锐化的情况下，为了稳定社会、缓和矛盾，颁布了一系列社会保险法律。

（2）从各国的发展现状来看，社会保障早已经与国家政治制度紧密结合在一起

社会保障作为国家社会政策的重要组成部分，受到各国政府的高度重视，并被广泛用于促进政府既定目标的实现以及采取的各项社会、经济措施之中，对国家的稳步发展与政治和谐做出了重要贡献。

（3）社会保障在不同的政治制度下，所发挥的政治性功能是不同的。

①社会主义制度下的社会保障除了有一般的政治性功能之外，还特别集中在最大限度上保障人民的主人翁地位。同时，还通过社会保障的完善，缓解人民内部矛盾，促进社会安定团结政治局面的形成，进一步巩固和发展社会主义制度。

②资本主义制度下，社会保障更多的是被用来作为谋求维持现存制度、引导大众支持现状的一种手段。此外，社会保障还起了合理维持资本主义经济体制的政治作用。

2．经济性功能

（1）促进消费行为

由于社会保障解除了人们的后顾之忧，从而诱使人们减少储蓄而大胆消费。此外，社会保障基金本身也包含着有利于消费扩大的功能，如社会保障大量的津贴、补助及救济的保险金等，实际上也在增加人们的购买力，或在弥补失去的购买力，从而对消费的促进起着良好的推动作用。

（2）平衡社会供求

①由于社会保障尤其是失业保险金或失业救济抑制了个人收入减少和失去的趋势，给失去职业和经济衰退导致生活困难的人们以收入支持，在一定程度上得以唤起社会的有效需求，从而减缓了经济衰退的冲击，促进了经济复苏的势头。

②当经济处于高涨或是过热时，社会保障支出在相应减少的同时，通过扩大社会保障基金规模，增加基金的积累，实际上在一定程度上相对减少了个人收入量，从而减缓了社会需求的急剧膨胀，减弱了经济过热所造成的供求失衡，并且最终又使社会的总需求和总供给回到基本平衡点上。

（3）保证劳动力再生产

①对劳动者的伤病保障，社会保障突出地表现在使劳动者“劳动能力的修理费用”得到保证，从而恢复其身体健康，扫除劳动力再生产过程中的障碍，使劳动力再生产得以顺利进行。

②对失业者和生活困难者来说，由于有了社会保障，这些具有劳动能力的劳动者，其生存和家庭生活得以维持，实际上也就保护了这部分劳动力不致萎缩和衰退，并为其再就业创造了条件。

③社会保障中的生育保障以及其对子女的某些保障内容，实际上也为延续后代、培养新生一代的社会劳动力，提供了一定的物质保证，这是社会保障保证劳动力再生产的又一个重要方面。

（4）调节投融资

①社会保障的财源主要来自国家和地方政府的财政预算，以及劳动者的缴税、缴费。因此，社会保障的财源不仅比较稳定，而且具有增长性。特别是有些项目，如养老保险是延后支付，经过多年积累，基金规模极为可观。这是每个国家都可利用的一笔重要经济资源。

②虽然基金参与投融资是社会保障基金本身保值、增值的需要，但是，在客观上，通过这种投融资的调节，促进了国家的经济建设和民众生活的改善。同时，社会保障基金也在频繁的投融资运作中，获得了应有的收益和回报。

3．社会性功能

（1）稳定社会秩序

社会保障通过国民收入的分配和再分配所形成的基金，保障社会成员的基本生活需要，缩小贫富差距，防止矛盾激化。同时，又致力于创造良好的社会、经济环境，包括提高全社会的就业水平和福利水平，从而保证了经济发展的稳定以及社会系统的安全运转。

（2）安定民众生活

社会保障在安定生活方面形成了高低不同的三个层次。

①最低生活保障

社会保障根据最低的生活标准来判断贫困者，然后给予适当的救济，使其能维持必要的或是相对的最低水准的生活。应该说，这种事后救济对于跌入最低生活标准以下的贫困者来说是“雪中送炭”，更是维持其本人及其家庭成员生存的最后社会手段。

②基本生活保障

这个层次比前一个层次的保障程度要高，它主要体现在社会保障体系中的社会保险方面。社会保险能够事前预防，尤其是对人们生活中所遇到的各种不测情况和灾害，事前有所预防且分散风险，这对民众生活的安定有着特殊意义。

③福利生活保障

社会保障本身具有福利性，在其发展目标中，社会保障把提高民众的生活水准和生活质量置于重要地位。随着社会和经济的发展，福利生活保障在安定民众生活方面的作用必定更加突出、更加有效。

（3）促进公平分配

①通过“垂直再分配”，即进行从高所得阶层向低所得阶层的收入转移，调节和缩小社会成员间收入分配和生活水平上的悬殊差距；

②通过“水平再分配”，即在个人或家庭的健康与患病、在职与退休之间进行收入转移，均衡调节人生不同阶段、不同情况下的收入水平，保持在丧失或暂时丧失劳动能力和劳动收入时，也有可靠的收入支持。

（4）推动精神文明

①培养集体精神

社会保障覆盖全体社会成员，涉及几乎所有阶层和人群，在这样一个大集体中，人们需要打破私有观念和目光短浅、片面强调个别利益的思想禁锢，同时也要通过积极劳动，为社会创造更多的财富，以增强这个共同体的物质基础。

②促进社会互助精神

社会互助精神在社会保障中体现得最广泛、最深入。社会保障中通过税收为财源的社会救助，通过保险费为财源的社会保险，都是促进社会互助的具体事例。由于缴纳税费者不一定是享受者，或者并不是得到对等享受，因此，实际上其中就包含了人与人之间“一人有难，众人相帮”的社会互助精神。

③发扬人道主义精神

人道主义是一种公共道德，也是人类长期坚持的优良传统。由于社会保障主张生存权保障，并特别强调要为社会的弱势人群提供各种包括慈善在内的社会救助，因此，它在促进社会尊重人、爱护人和同情人等良好风气，以及发挥扶贫济困、友爱互助、敬老爱幼等优良传统方面，有着特别的功能和贡献，而这对整个社会发扬人道主义精神又是不可缺少的。

五、社会保障的典型模式

1．“全民福利型”社会保障模式的典型——英国

这种制度具有以下四个鲜明特点：

（1）责任清晰

①明确政府在社会保障制度中的主体作用。政府通过法律规范建立制度，并向个人、企业和社会提供必须遵循的行为准则。

②强调政府在社会保障财源上的主要责任。国家通过一般税收，承担许多社会保障项目的支出，即使对国民保险，也提供一定的财政补贴。

③实行政府对社会保障制度的直接管理。英国社会保障制度基本上由政府机构运作，如国民保险、国民卫生服务等社会保障项目，都由政府的相关机构实行直接管理。

（2）覆盖广泛

覆盖广泛是指把社会保障的范围扩展到全体公民和居民。我们知道，在贝弗里奇的核心原则中，首要一条是强调社会保障的普遍性。所有公民，无论是否就业还是有否收入，都有权获得社会保障，享受应有的待遇。

（3）内容丰富

内容丰富是指保障内容包括了“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。实际上，英国在第二次世界大战以前，就开始了社会保障的项目扩张工程。战争结束后，随着经济实力的增强，在原有的老年、疾病、生育、失业、工伤、残疾、遗属等社会保障项目基础上增加了许多内容，特别是强化了向家庭的渗透，一系列与家庭相关的保障内容纷纷出台。

（4）制度统一

“制度统一”，是要对社会保障制度中收支和管理的统一。缴费统一（如国民保险实行统一费率）、待遇统一（如基本养老金按定额发放）、管理统一（如社会保障项目均由政府有关机构统一管理）是制度统一的核心内容。

2．“社会保险型”社会保障模式的典型——德国

“社会保险型社会保障制度”，是社会保险在整个社会保障体系中居于中心地位的制度。以德国为代表的社会保险型社会保障制度具有以下五个特点：

（1）以社会保险为主

在德国的社会保障制度中，社会保险占有绝对优势。根据欧盟《社会保障在欧洲》的报告（1995），在德国的社会保障支出中，仅养老保险、疾病保险、工伤保险和失业保险四个险种的保险金支出，就占到社会保障支出的80%以上。

（2）国家立法强制实施

即以国家立法做后盾，在全社会强制性地推行。德国从一开始就为其社会保险制度的推行制定了一系列国家立法。其目的：①要规范行为；②要强制实施。

（3）权利与义务相对应

①由于以社会保险为主，因此，德国很注重社会间的统筹互济，重视国民收入的再分配。

②社会保险的待遇又与投保者的缴费相联系，不缴费或缴费年限不足，是不能享受应有待遇的。

③个人收入较多，而导致缴费也多，那么待遇标准也相对较高，这在体现重视社会公平的同时，也考虑到效率与贡献的因素。

（4）费用由多方共担

即社会保障的资金来源是通过多渠道共同筹集的。德国社会保障的经费开支主要是由个人、企业和国家共同负担的。费用由多方共担，较好地解决了资金的来源，充分调动了各方的积极性，即使对于强化费用意识和充分利用社会资源，也是具有积极意义的。

（5）实行自治管理

即在各类社会保障机构中，分别设置代表大会和董事会，自行负责决定财政和人事安排。这种管理方式有助于社会各方的协调，并较具有弹性，能对社会保险的各种需要和变化做出灵活反应。

3．“国家保障型”社会保障模式的典型——前苏东国家

（1）国家保障型社会保障制度具有以下三个主要特点：

①实行以公有制为基础的国家保障制度，个人不承担任何责任和费用，原则上，所有社会成员都有权享受社会保障的福利待遇和社会服务。

②国家在社会保障制度中发挥着决定性作用，包括社会保障的立法、具体的实施条例和政策制定以及日常运作管理，均由代表国家意志的国家议会和政府有关机构，以及与政府有较好协调的工会组织处理、决定。

③推行物质保障与精神保障相结合的保障路线，在社会的平等和民主的前提下，不仅向社会成员提供物质保障，而且注意保障人的精神需求。

（2）这种类型的社会保障制度主要还是建立在消灭私有制、生产资料公有且人民共同使用、有劳动就有保障、社会按照实有资源和整个社会的需要制定计划并进行分配等指导思想之上的。

（3）随着时间的推移和时代的变化，国家保障型社会保障制度的实施遇到越来越难以克服的困难，制度本身的缺陷愈加显露，特别是原先实行严密计划经济体制的国家在向市场经济过渡时，这种类型变得难以适应社会和国民的需要，必须对此进行彻底改革。

4．“强制自保型”社会保障模式的典型——新加坡

这种模式中最具典型意义的国家是新加坡，其中央公积金制度的主要特点和优势是：

（1）强制储蓄

强制储蓄是新加坡社会保障制度的核心内容，采用这种做法的背景始于1955年创立之初。由于新加坡的经济还不发达，国家还没有能力提供高水平的社会保障；另外，新加坡地处东南亚一带，传统的家庭保障和储蓄风气一直很浓，所以，通过强制储蓄形式进行社会保障资金积累，便成为其主要选择。

（2）功能广泛

新加坡的公积金制度是从老年保障开始的，现在已发展成为全面性和综合性的社会保障计划。新加坡的公积金制度涵盖的内容极为丰富，所以，由此而产生的功能也变得极为广泛。除养老保障和医疗保障之外，其内容还包括购买住宅、子女教育、股票投资、产业购置等16项。

（3）国家支持

国家虽然在资金上的支持力度很小，但国家在另外三个领域的支持却很明显：

①立法保护：包括强制储蓄及其管理在内，始终得到法律的保护，如公积金的提取、使用、转让和继承等，都有国家法律保证。

②税收优惠：在公积金中，个人缴纳部分实行税前缴纳，免除所得税；雇主缴纳部分也是税前列支，计入生产成本。

③担保支付：公积金的最终支付均由国家担保，从而改善了支付风险。

（4）运作灵活

新加坡公积金制度的运作比较灵活，考虑的主要是便利加入者，并尽可能地使运作合法、合理、合情。

综上所述，强制自保型社会保障制度确实有其优势的一面，尤其对强化个人自我保障、减轻国家负担等方面作用显著。但是，有其本身不可克服的缺陷，其中两点还是相当严重的，可以说是与社会保障的根本宗旨相背离的，即：互助互济和再分配作用较弱；社会公平原则难以兑现（没有向低收入者倾斜）。

5．“基本保障型”社会保障模式的典型——中国

“基本保障型”社会保障模式的特点，主要表现在四个方面：

（1）水平适度。最主要是保障水平要与社会经济发展相适应，水平适度集中反映在社会保障水平，主要是保证国民大众的“基本”需求上。

（2）政府主导。政府是社会保障的核心中坚，既承担重大责任，又主导社会保障的发展。特别是在组织管理，以及规划未来上，发挥着不可替代的作用。

（3）社会共担。社会保障中社会作用是主流，取之于社会又用之于社会是本源，目标是共同分担并共同分享。

（4）渐步推行。小步推进又不停顿推进，通过此种“渐进”策略，稳扎地把社会保障的改革和发展一步一步推向高潮。

六、社会保障的组成内容

1．社会保险

社会保险是指国家通过立法和强制手段，形成一定的社会消费基金，对因年老、疾病及其他风险所造成的永久、暂时、全部、部分丧失劳动能力和劳动所得的劳动者及其家庭，给予事前预防和事后补偿。这说明社会保险主要是针对劳动者的所得风险，并通过物质补偿，以确保劳动者及其家属的基本生活为己任，

（1）社会保险的特征

①强制实施

由于社会保险具备法定地位，并有法律支持，因此，在实施过程中有着很强的强制力，一般都要求强制加入。

②对象特定

由于社会保险要缴纳保险费，因此，它主要是针对有收入的劳动者，并且只有按时、足额缴纳保险费，在丧失或部分丧失劳动能力和劳动所得的情况下，才能成为社会保险给付的受惠者。

③政府主体

社会保险的政策主体和实施主体都是政府，政府对社会保险负有重大责任，由此，也促使社会保险不论是筹资还是给付，都有较好的保证。

（2）社会保险的作用

①再分配功能

社会保险通过社会统筹以及权利与义务相对应的原理，在国民收入再分配方面发挥了重大作用，特别在劳动者之间的收入流动，以及劳动者个人在健康与患病、在职与退休之间的收入平衡方面作用显著。

②防风险能力

由于社会保障可以使劳动者在遭遇诸如年老、疾病、失业、工伤、生育等社会风险时，提供一定的经济和物质补偿，从而使劳动者可以依靠社会保障使自己的生活免受这些风险的冲击，因此，社会保障有着极强的抗风险和防贫的能力。

2．社会救助

社会救助是一种权利单向性的非缴费制度，资金来源于国家与地方的财政收入以及社会的资助，遵循的是无偿援助原则。社会救助主要包括生活救助、专项救助、临时救助和其他救助四个方面，其中生活救助是最重要的核心内容，即我们通常所说的最低生活保障。它具有以下三个主要特征：

（1）对象全民性

社会救助强调公正、公平，它的对象面向全体社会成员，即只要最低生活保障的申请条件，任何社会成员都可以通过正常途径获得国家和社会的援助。

（2）水平最低性

生活救助面对的主要是一些陷入生存困境的社会成员，生活救助的主要职能是解决社会成员的生存问题。这也决定了最低生活保障的待遇水平是社会保障众多项目中最低的，即人以维持被救助人的最低生活需要为标准。

（3）分配按需性

最低生活保障在分配中特别向下列三种情况倾斜：

①无依无靠且没有生活来源的国民及家庭；

②遭受突发灾害而造成生活困难的国民及家庭；

③有一定收入来源，但收入水平低于国家法定最低生活标准的国民及家庭。

3．社会福利

社会福利包含了两个相互联系但又有区别的内容：一是公共性福利，即国家为全体公民创设各种生活必需的条件和环境，以及提供各种社会性津贴和保护性福利措施。二是特殊人群福利。我国的社会保障更多的是关注特殊人群的福利，其特点主要表现在下列三个方面：

（1）对象全民化

社会福利的享有对象是全体社会成员，不论性别、年龄，也不分身份、地域和职业，所有社会成员都有共同享受社会福利的权利，同时，遵循“机会均等、利益共沾”的原则，努力使每一个社会成员都能公平地获得应享的社会福利待遇。

（2）主体多元化

社会福利的主体可以是国家，也可以是社会福利法人、民间团体和个人。社会福利的这种主体多元化特征，不仅促进了社会共办局面的形成，而且带来了社会福利财源的多渠道。

（3）福利服务化

社会福利与其他社会保障项目比较，更突出地表现在服务化上。除提供各种福利性补贴外，社会福利还非常重视通过各种社会福利机构、社会福利设施以及专职和志愿人员，向社会成员提供全面的福利服务。

4．军人保障

军人保障不同于一般国民的社会保障安排，有着十分鲜明的自有特点：

（1）自成体系

军人是一个特殊的社会群体，它的社会保障安排，虽要与整体国家社会保障相衔接和相适应，但又要体现军人的特点，所以在安排和设计上，非常注重相对独立和自成体系。军人社会保障体系，主要由五个方面组成：军人保险、军人优抚、军人安置、军人（包括军属）福利和军人救助。

（2）对象特殊

军人保障的对象主要是军人，同时，军人的家庭成员也被列于保障之列，包括现役军人家属、牺牲军人和病故军人的遗属等。

（3）待遇优厚

军人保障的待遇，通常要高于一般国民的社会保障标准，其待遇优厚主要是出于：

①军人从事的职业风险更高（甚至牺牲生命）；

②军人履职的付出和损失更大。

（4）激励明显

军人保障的各种精心安排，充分考虑了有利于消除军人后顾之忧，有利于安定军心和激励军人安心服役等因素，所以保障的实施，将对提高军队的吸引力和战斗力，以及促进军人为国无私奉献等方面，都有着明显的激励作用。

5．补充保障

补充保障是指在相对于以政府为主体的社会保障项目之外，由社会各部门、单位、团体分别根据能力和需要实施，并且对法定项目起补充作用的社会保障项目的总称。

（1）补充保障的内容

①补充保险，即相对于法定基本社会保险之外所建立的企业年金、职业年金、补充医疗保险和补充失业保险等。

②互助保障，即利用互助机制达到共同保障的目的，形成如社会互助保障、职工互助保障、社区互助保障等。

③商业保险，即带有盈利特点，但具有预防风险功能，如人寿保险、医疗保险和个人财产保险等。

（2）补充保障的具体作用

①补充作用，即补充法定社会保障项目的不足。补充保障主要是依靠民间资源的挖掘和社会力量的发动来扩大保障的供给，因此，补充保障可以对法定保障项目进行补充。

②提高作用，即提高国民整体保障水平。补充保障的这种提高作用，与基本保障项目之间，实际上形成了一种“基础+提高”的组合，它的资源来自于社会，又用之于社会成员，是一种动员社会力量共同提高国民保障水平的重要途径。

③扩展作用，即扩展社会保障的覆盖范围。补充保障的发展适应了时代发展的需要。由于补充保障的普及大大拓展了社会保障的覆盖人群，使“人人有保障”这个理想目标的实现成为可能。

图　3-1中国社会保障体系

七、社会保障的未来发展

1．更加注重人人享有

不论是从基本人权享有出发，还是从维护社会公平正义来说，社会保障的人人享有，无疑都是其追求的核心目标。人人享有即“普享”社会保障不是梦想，即使像我们这样拥有13亿人口的发展中大国，也是可想可及的。

2．更加注重制度优化

为了使今后制度优化更加有效，我们必须抓住目前所存在的一些瓶颈下工夫：

（1）强化制度统一。由于多元制度并存，不仅造成制度间不公平，同时也极大地影响到制度的效率。因此，未来发展的一个重要课题，是要将同一项目的多种制度进行合并重组，形成相对统一的全国性制度。

（2）强化统筹互济。这是促进制度更加公平和合理的必要步骤，特别是其中社会保险制度的优化，就更要强调社会统筹的迫切，包括统筹范围和统筹层次，无疑城乡统筹和全国统筹是需要我们努力达成的目标。

（3）强化公效结合。社会保障中公平始终占据首位，但也不可偏废效率，实际没有效率的制度也是不公平的。我们的目标是在优化制度中最妥善地处理好公平与效率的关系，在一种倾向掩盖另一种倾向时，允许强调和突出一方，以求矫正已经失衡的两者关系。

3．更加注重政社合力

如何加强政府与社会各方通力合作，广泛发动民间参与，最大限度地发挥潜于社会的众方力量，充分利用现有社会资源，建立起一个共同应对的政社合力体制，是今后面临的重大课题，也是未来发展的努力方向。政社合力体制的建立，其正面效应是明显的：

①增加了可用资源；

②发挥了政社两个积极性；

③提高了保障工作的工作效率；

④减轻了政府所背负的沉重负担。

4．更加注重发展补充保障

发展补充保障意义重大，它不仅能提高国民保障水平，而且因此还能扩大社会保障的受益面，同时由于发展多样法定外项目，还能调动社会各方积极性，满足社会不同收入、不同要求、不同阶层人们的保障需求。因此，发展补充保障是一项非常重要的战略性举措。

5．更加注重持续发展

（1）影响社会保障可持续发展的因素

①人口老龄化乃至高龄化，对社会保障的安全供给，无疑是个极大的挑战，老人养老金、医疗支出和服务需求都将迅速增长。

②经济波动频繁，削弱了社会保障赖以支撑的基础。由于经济原因，失业和低保支出都会大幅增加，社会保障基金收支压力增大。

③社会的发展和国民要求提高保障需求的呼声增大，从而导致社会保障的待遇水平与可供资源的矛盾加剧。

（2）注重可持续发展，特别在以下三个方面，要着力改善：

①社会保障待遇水平必须要与经济社会发展相适应，清醒地对待社会要求提高保障水平的压力，坚持保障水平不超度的原则。

②社会保障的各方负担要均衡适度，政府财政、企业和个人的负担都要严格控制在适当的范围内，避免造成财政亏空、企业力下降和个人负担过重的情况发生。

③社会保障的资源供给要保证，特别是资金来源要确保，应充分注意现有资源的增值，以及社会资源的集合和运用，谋求资源供给的多渠道，力争社会保障的供求平衡。

6．更加注重完善法制

在目前的法制建设中，即立法、执法和普法三个层面里，最薄弱的无疑是立法，由于立法进程迟缓，也使执法和普法两个层面的推进受到影响。我们的目标是要建立起一个独立、健全的社会保障法律体系，所以加快社会保障的立法进程是首当其冲，也是社会保障未来发展的长期重任。