第五章　现代政府的设置（二）：行政部门

一、关键术语

1．行政权

答：行政权是指行政机关或被授予行政管理权限的组织及其工作人员，为了实现国家意志，通过使用所掌握的政治资源对社会公共事务进行管理的能力。行政权具有如下特点：①阶级性。它是统治阶级以国家名义实现其阶级统治的权力。②强制性。它以国家暴力为后盾，强制执行国家的意志，推行政府的政策法令。③普遍约束性。在法定的行政管辖范围内，它毫无例外地普遍适用于所有机构和人员。④国家主权性。依法独立自主地管理内政、外交事务，不受外国干涉。⑤有限性。它受宪法和法律的约束，受立法机关、司法机关的制约，受到公众的监督。

2．行政体制

答：行政体制是指国家行政机关的设置、权限的划分与运行等制度的总称。行政体制是国家政治体制的重要组成部分。经济、政治、文化传统等因素对其产生重要影响。核心是行政系统内权限的划分和配置，具体表现形式是行政组织机构的建立，管理制度的形成。作为一种制度体系，行政体制最明显的特征是超稳定性，即体制一旦形成，难以变动，具有惯性。

3．国家元首

答：国家元首是指一国的最高首脑，是一个国家在形式上或实质上对内对外的最高代表，是国家主权的实际掌握者或象征，在国家机构体系中，实际上或形式上处于首脑地位。国家元首的设置既是国家政府机构内部分工的需要，也是国家对外交往的需要，甚至是民族精神支柱的需要。国家元首一般分为个体国家元首和集体国家元首两类。

4．政府首脑

答：政府首脑是指国家（或地区）政府或内阁的领导人。在议会制政治体制下一般称为“总理”（如：德国、新加坡）或称“首相”（如：英国、日本），在总统制政治体制下一般为总统（总统同时也是国家元首，例如：美国、墨西哥），而在半总统制政治体制下政府首长由总统在议会多数政党中指定（如：法国、乌克兰），在社会主义国家一般为总理，例如前苏联的部长会议主席和中国国务院总理。

5．政府

答：政府的含义有狭义和广义之分：①狭义的政府是指国家权力机关的执行机关，是国家行政机关。政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。②广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。政府可以被看成是一种制定和实施公共决策，实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关，包括一切依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机构，即通常所谓的立法机构、行政机构和司法机构。从这个意义上说，“政府就是国家的权威性的表现形式”。

6．内阁

答：内阁是指政府最高级官员代表政府各部门商议决策的组织。内阁的概念起源于英国，在当代国家中，内阁的组成通常是依照惯例，也有一些国家是依法设立。在议会制国家中，内阁一般是一个集体决策机构。在总统制国家中，内阁没有明确的法律地位，一般认为是总统的咨询机构。

7．官僚制政府各部

答：官僚制政府各部是指官僚制体制下政府的组织结构和管理体制。官僚制是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制。其政府各部具有如下特点：①正式规章；②明确分工；③权力分层；④公务关系；⑤考核任命。

8．专门行政管理组织

答：专门行政管理组织是指为管理某项特定的公共事务而专门设置的管理组织。专门行政管理组织机构的名称并不统一，地位、组织形式和干预方式相当庞杂。它们往往是为管理某项特定的公共事务而设置，相对于各国中央政府的行政职能部门，权且将其统称为专门的行政管理组织。专门行政管理组织分为独立管制机构、公益服务管理机构和生产部门管理机构三大类。

二、复习思考题

1．分析总统制、议会制、半总统制在行政体制上的特点。

答：总统制、议会制、半总统制在行政体制上的特点如下：

（1）总统制在行政体制上的特点

①总统定期由选民普选或选民代表选举产生，总揽行政权力，除了个别重要任命需要通过议会外，公布法律、发布命令不需副署。

②总统直接组织和领导政府，政府官员由总统任命，向总统负责，不对议会负责。

③总统定期向议会报告工作，对议会通过的法案可以行使否决权，但无权解散议会。国会议员不能对总统投不信任票，但是总统违宪或有严重违法行为的话，议会可以对总统提出弹劾案，并交由最高法院审理。

④现有分权总统制、集权总统制和一党总统制三类形式。

（2）议会制在行政体制上的特点

①立法机关与行政机关不完全分立。议会民主制一般实行于民主国家，因此存在着多个参加议会差额选举的政党。议会内阁制的政府首脑（行政首长）与国家元首分开，其国家元首通常是仪式性职务，不享有实际的行政权。不过国家元首也会保留一些在紧急状态中可以使用的特别权力，但是大多数情况下此类权力是在得到政府首脑支持后才会得到实行。国家元首的命令必须经由政府首脑的副署才能生效，元首依法不能自行发布政令。

②议会制下的行政中枢为政府的内阁，由政府首脑（总理或首相）领导。总理或首相以及全体内阁成员一般也是从议会议员中产生，并在任职后保留议会中的议席。政府首脑往往由议会多数党领袖担任。

③内阁或内阁内的任何成员都可以通过议会对其的不信任投票而被免职。此外，政府首脑也可以决定解散议会，经过向国家元首礼貌性报告后，由元首下令重新举行国会选举。

（3）半总统制在行政体制上的特点

①总统为国家真正的权力中心，掌握着全国的最高行政权力，由国会选出的内阁总理只是辅助性质；

②总统由选民直接选举产生，国会仅能从立法上对其实施影响，但不能利用不信任案迫使其辞职；

③内阁的实际权力大大减弱，但其地位相对稳定，政局较平稳，不易发生剧烈震荡；

④内阁由在议会中占多数的政党组成；

⑤政府向议会负责。

2．现代国家元首承担的主要功能有哪些？

答：国家元首是指一国的最高首脑，是一个国家在形式上或实质上对内对外的最高代表，是国家主权的实际掌握者或象征，在国家机构体系中，实际上或形式上处于首脑地位。现代国家元首承担的主要功能如下：

（1）象征功能

国家元首具有象征国家的统一，表现社会的目的，体现国家整体的政治观念等作用。这相应地要求国家元首在政治上要保持中立，不偏不倚，超脱于党争之上。元首的象征功能需要与之相适应的元首尊严保障制度，它包括隆重的仪式、优厚的物质生活待遇、刑事免责权和副署免责权等。

（2）代表功能

国家元首作为国家主权的代表，对内对外是名义上的最高权威。各国法律上规定的元首职权大部分都是元首作为主权代表的最高权威地位的具体体现。主要包括批准和公布法律权、军事统帅和宣战权、外交权、官吏任免权、赦免权和荣典权等。

（3）纽带功能

现代国家的权力结构中都存在着不同程度的分权，这是现代政府功能分化的必然要求。但国家权力的行使必须是完整的，这就要求在国家权力各个部分之间发生冲突或是不能有效运作的时候必须存在一定的协调机制。国家元首在一定意义上充当着宪政体制中国家权力各部分联系、制约和平衡的纽带。

3．分析官僚制在现代国家政府中的作用和影响。

答：韦伯认为，现代意义上的官僚制是指一种有效执行公共政策的理性体系或组织结构。它亦指由职业文官（专业人员），而非由选举的官员担任行政职务的政府管理体制。从这一意义上说，官僚机构也被称作“永久的政府”，官僚制的产生对现代民主政治起到了很大的作用，在现代国家的政府中起到了很大的作用和影响。

（1）官僚制在现代国家政府中的作用

①为资本主义的进一步发展扫清了障碍

随着资本主义的发展，大型组织机构发展迅速，组织合理化问题显得尤其重要， 此时组织需要有稳定、严格、精细、可靠的管理来提供效率。韦伯提出的官僚制则是可以满足这种需要的理想管理模式。

②为组织问题的研究提供了重要方向

韦伯把组织形态和权威性质结合起来进行分析，这既是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人指出了一个重要的方向。

③揭示了行政组织的特征和管理原则

韦伯对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，例如，关于专业分工、职责权限、层级节制、考试录用、工作报酬等问题的论述，有重要的启迪意义。

④为实施科学化管理奠定基础

韦伯强调在知识和技能的基础上行使控制，这不但为解除资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，而且为实施科学化的管理奠定了必要的基础。

⑤反映了新型资本主义生产方式

韦伯把行政管理与效率问题仅仅结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，这是一个重要的理论贡献，它充分地反映了新型的资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。

（2）官僚制在现代国家政府中的影响

①在以英美为代表的“官僚制过剩”国家，官僚制已经运用多年,现实的变化使得官僚制的弊端日益显露。

这些国家纷纷进行了以“摈弃官僚制”为口号的新公共管理运动。但是实质上这并不是对官僚制的简单否定，而是对传统官僚制模式的一种扬弃。一方面，官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已经内化为行政主体的行为，成为行政过程中普遍信守的原则,依然会发挥约束的作用。另一方面，在公共行政的组织构架、规章制度、运行方式上,即使是英美等改革激进的国家也保留了不少韦伯的传统。

②现代西方的民主社会，在信息技术的冲击下，强调多中心的治理，宣称要摈弃官僚制。

虽然信息技术能够对传统的官僚制带来一定的冲击，但是仍然难以改变权力的中心，决策的中心。另外，现代西方社会对于韦伯的官僚制的质疑与摈弃，实际上是反映了公共行政学中的效率与民主这两个基本的价值观之间的博弈，在效率已经达到较高的程度之后，自然容易被人们遗忘，民主就成为了主要的研究话题，以效率和稳定见长的韦伯官僚体制无疑受到了批判，而这些批判往往过于的绝对和草率，试图完全的否定官僚制的历史意义，完全的剔除官僚制的当代价值。

③在我国这样的行政环境下更不能摈弃官僚制模式，相反，官僚制是对这些弊病的极好的治疗办法。

在以我国为代表的“官僚制不足”的国家，正处于通向工业化的道路之中，市场机制还不成熟，市场的力量和社会自治的能力都很薄弱，整个社会缺乏公平竞争的环境和健全完善的法律制度，契约规则和理性精神在社会的普及程度不高。在公共行政的内部，缺少专业化的官僚行政队伍，严格的依法办事没有成为普遍的规则，人情关系在很大程度上主宰着行政行为，行政决策的科学化程度不高，经验主义的市场空间很大，行政行为具有随意性、不可预见性等等。