第二章　行政职能

2.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：现代政府行政职能问题的由来与发展　★★

1罗斯福新政——现代政府行政职能问题的由来

（1）经济危机

1929—1933年的大危机波及面广，破坏性强，持续时间长，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘。主要表现为：①企业破产和经济持续衰退；②金融体系接近崩溃；③失业剧增；④生产相对过剩的危机；⑤社会危机。

（2）罗斯福新政

1929—1933年爆发席卷资本主义世界的经济大危机后，以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，大大强化了政府的立法职能、行政职能、经济职能。由此，政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分，政府职能成为了社会普遍关注和当代行政学关注的焦点问题之一。

2“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生

“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极意义上证明了政府职能扩展对后发展国家社会经济发展的突出作用：

①东亚国家政府主导的经济发展战略推动了社会经济超常规的高速发展。

②东亚国家政府广泛的权能地位得到社会广泛的认同。

3“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正

（1）东亚金融危机对于后发展国家政府职能再认识的意义包括：

①在国家发展历程中，市场和政府需要协调运行，两者缺一不可。

②在国家的发展过程中，政府职能转变意义非常重大。

③政府职能转变以成为社会经济的促动者、管理者为方向。

（2）东亚国家和地区政府在新的历史条件下的职能

①经济职能的转变

政府的基本经济职能转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场制定和监督市场规则。在强调市场作用的同时必须明确政府与市场一样是不可或缺的。

②社会职能的转变

通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展。

考点二：行政职能的含义及扩展　★★★★

1行政职能的含义

行政职能又称公共行政职能或政府职能，是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。

2考察公共行政职能的角度

（1）公共行政职能与国家的产生相联系。

（2）公共行政职能与公共行政目的相联系。

（3）公共行政职能与公共政策相联系。

（4）公共行政职能与制度创新相联系。

3行政职能的扩展

（1）政府行政职能不断扩展的现象

在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了极大扩展，由于享有立法创议权且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。

（2）行政职能不断扩展的原因

①当今世界各国对发展问题的重视和关切。

②人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。

考点三：行政职能的构成　★★★★

1政府的职能的三个层次（布坎南）

（1）执行现行法律的那些行动，包括霍布斯所说的君主的合法行动。

（2）现行法律范围内的集体行动的那些活动，包括提供资金，供给和提供“公众所需的商品和服务”。

（3）改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。

2行政职能的构成

（1）维持职能，指维护国家法典和制度的职能。

（2）保卫职能，指保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。

（3）扶助职能，指扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。

（4）管制职能，指管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。

（5）服务职能，指通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。

（6）发展职能，指运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推动发展和进步的行为的职能。

考点四：关于政府职能的争论

政府职能争论的中心问题集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三个相互联系的问题上。

1国家与社会的关系　★★

国家与社会的关系主要涉及政府的政治职能。资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权力一直在加强，政府的公共职能始终在增加，政府的影响力不断扩展。

（1）精英政治盛行

①在积极的意义上，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团承担起领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利。

②在消极的意义上，即社会的极少数人及其组合的集团实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。

（2）公共支出增长

①瓦格纳定律又称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则。瓦格纳定律预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。

②恩格尔定律是指随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。反映这一定律的系数被称为恩格尔系数，它是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式为：恩格尔系数＝（食物支出金额）/（总支出金额）。

2政府与市场的关系

（1）政府经济职能的时期与主张　★★

①重商主义时期

该时期民族国家行将建立，商业资本得到了发展壮大。商业资本要求保护和扩大贸易，建立中央集权的国家体制，实行国家干预，消灭封建割据，在统一国内市场的同时开辟海外市场。

②自由主义时期

亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场。政府职能规范的基本价值标准在于成为一个好的“守夜人”，管的最少的政府就是最好的政府。

③凯恩斯主义时期

凯恩斯的经济理论认为市场经济也存在缺陷，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费，其主张观点为：a．国家调节和干预经济生活；b．实行积极的公共财政和金融政策；c．举债投资公共事业和弥补预算赤字。

④新古典综合理论和管理革命

a．新古典综合理论

新古典综合理论又称后凯恩斯主流经济学。新古典综合学派试图消弭宏观经济学与微观经济学的“巨大裂缝”，途径是实现凯恩斯总量经济范畴与新古典微观经济范畴的综合、静态经济分析与动态经济分析的综合，即实现“新古典综合”或“混合经济”，从而建立一种新的经济理论体系。

b．管理革命

美国企业史研究学者阿尔弗雷德·钱德勒以三部曲式的经典之作，在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”。他宣称在现代企业高度发展的历史条件下，以自由竞争、市场调节、经济周期为特征的古典式资本主义经济，已经被以大公司经理阶层主导、管理、协调下的比较稳定发展的管理资本主义经济取代；与此相联系，在更为广泛的层面上，“随着技术变得更为复杂和具有更高的生产力，随着市场继续在扩大，这些经理人员承担了在美国经济最重要的一些部门中的指挥重任”；以大公司经理阶层为主体，以管理、协调为手段的“看得见的手”比亚当·斯密的市场自发调节的“看不见的手”，更能增加资本的竞争力，更能有效地促进经济的发展，更能推动社会的进步。

⑤新自由主义理论时期

20世纪70年代以后，出现了对凯恩斯主义的否定，从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同角度提出了许多理论主张，统称新自由主义经济理论。主要理论观点包括：

a．基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。

b．基于人理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算。因此“政府失灵”是不可避免的。政府的缺陷至少与市场一样严重，所以政府不但不能纠正市场反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明晰产权，而不是政府干预。

c．必须强调价值判断和伦理规范的重要性。价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映和有效地解决实际的经济和社会问题。

⑥新凯恩斯主义时期

80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列问题。在这样的历史条件下，新凯恩斯主义应运而生，即凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。

（2）“市场失灵”和“政府失灵”的主要问题　★★★★★

①“市场失灵”的主要问题

市场失灵是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。市场失灵的主要问题在于：

a．个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾。

b．在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题，完全竞争假定从来就没有得到充分满足，因此会损害社会效率。

c．一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率速增的经济活动。

d．帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现。

e．信息存在不完备性或非相关性。

f．由于存在不完全均衡，因此资源不能得到充分利用。

g．外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离。

h．市场不会自动供给公共产品。

②“政府失灵”的主要问题

政府失灵是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。主要问题包括以下几个方面：

a．政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情。

b．政府维护社会公平的职能因为不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价。

c．政府由具体的官员组成，作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更好，同样也会犯错误。

d．政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致对政府违约行为惩罚的空置。

e．政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以政府与市场不能实现相互替代。

f．垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。

g．因政府行为无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则，导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化。

h．“多数人原则”选举体系的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价的，事实上这种体系既不能保证选举体系选举的效率，也不能保证完全代表每个人利益，因此物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。

3公平与效率的关系　★★★★★

（1）效率优先论

效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权力相联系。其主要内容包括：

①个人权利是效率优先的前提、基础和结果。

②效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，最终导致“公平”的虚无化。

（2）公平优先论

①公平是个人“天赋权利”具体化，这种权利不能进行市场交换，不能用金钱作为衡量尺度。

②市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和付酬的。因此只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。

（3）效率与公平平衡论

①公平与效率同等重要。

②主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。