四、近十年北京市演艺业政策的主要成绩和主要问题

通过对北京市近十年来演艺业政策的梳理，相关数据的分析、调查问卷的总结以及与专家的交流，我们可以看到近些年北京市出台的演艺业政策确实取得了一定的成效，同时也仍然存在着一些问题。现对取得的成绩和存在的问题总结如下。

（一）主要成绩

1．演艺业政策不断丰富

近些年来，为促进北京市演艺业的健康繁荣发展，北京市出台了一些政策，无论在数量上还是质量上都有了明显的提升。发挥政策的积极引导作用的意识不断增强，研究制定政策的能力不断提升，政策不断丰富、体系逐渐建立。总的来说，已出台的政策可以大致分为以下几类：一是改革扶持类。例如北京市关于落实《文化部、中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、工商总局关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》的实施方案等。二是市场管理类。例如北京市文化局关于贯彻《营业性演出管理条例》及《营业性演出管理条例实施细则》的通知、北京市文化局关于切实履行监管职责全面加强演出市场管理文件的通知等。三是公益服务类。例如《北京市文化局关于进一步完善“百姓周末大舞台”“周末场演出计划”、农村“文艺演出星火工程”公益惠民演出管理工作的通知》《北京市文化局关于印发北京市农村文艺演出星火工程专项资金管理暂行办法的通知》等。四是鼓励艺术创作类。例如《关于印发北京市舞台创作生产专项扶持资金管理暂行办法的通知》、北京市文化局关于《北京市舞台艺术创作生产专项扶持资金管理暂行办法》奖励部分实施说明的通知等。五是鼓励文化消费类。例如关于惠民低票价补贴的政策等。

2．演艺业政策带来较好的经济效益

在北京市出台的鼓励支持演艺业发展的政策引领下，北京市演艺业市场健康运转，取得了较为乐观的经济效益。这主要表现在：一是演出场次。2006年北京市的艺术演出场次为9280次，后逐年增加，依次是13240次、13842次、16397次、19095次、21075次、21716次，2013年达到23155次，演出场次有了大幅度提升。二是实际演出场所。北京市出台相关政策支持剧场建设，实际演出场所数稳步提升，2006年至2013年依次是74、80、81、88、93、94、113、123个。演出场所数量的提升和演出环境的改善为促进大众文化消费创造了良好的消费环境。三是观众人次。2006年北京市的观众人次为518万人，2007年为805.1万人，2008年为808.9万人，2009年为1167万人，之后并没有明显增加，2010年至2013年依次是1096万人、1026万人、1100万人、1014万人。可见，虽然近些年观众人次总体上有所上升，但是上升幅度不大，一方面受中央相关政策的影响，另一方面说明人们的文化消费习惯还未养成，相关鼓励文化消费的政策有待加强。四是演出收入。近些年来北京市演出收入增长较快，2006年仅为4亿元，2013年达到14.42亿元，增效明显。五是演出经纪机构数和演出经纪人资格认证数。从2008年开始，北京市演出经纪机构数逐年增加，到2013年达到1646个。演出经纪人资格认证数从2008年的703人增长到2013年的1371人，有效地促进了演出市场化程度，一定程度上得益于出台的鼓励演出经纪机构发展的政策。六是中介机构的有序发展，首都剧院联盟和北京演出行业协会作为全市整体的行业中介机构发展良好，如首都剧院联盟行业影响力不断扩大，联盟成员单位涵盖全市主要大型演出场所，联盟组织剧院实施低票价惠民政策，鼓励市民走进剧场，对培育市民演艺消费习惯起到极大的促进效应。在引导行业自律方面，首都剧院联盟制定《北京市营业性演出场所资质标准》及评定方案，推动实现全市营业性演出场所硬件设施、经营、管理、服务的科学化、专业化、标准化、规模化管理。

北京演出行业协会则在行业标准设立、主体沟通协调等方面积极发挥桥梁作用，每年北京演出市场的统计数据也由北京演出行业协会和北京市文化局合作完成，为北京演出政策的制定奠定了坚实的数据基础，各区县，如海淀区，也积极发展区内的行业联盟组织。

3．演艺业政策带来较好的社会效益

社会效益是演艺业追求的主要目标，近些年来，北京市演艺业的发展在陶冶情操、引领社会风尚、创作精品力作、培育文化消费等方面取得了较好的成效。一是惠民低价补贴政策初见成效。惠民低价补贴的力度不断加强，补贴范围不断扩大，享受优惠政策的受众更加广泛，文化消费的环境得到改善，文化消费欲望得到一定程度的激发，文化消费习惯逐渐养成。二是优秀作品不断推陈出新。在北京市出台的鼓励舞台艺术创作相关政策的引导下，北京市演艺业不断创作出具有较高艺术价值的好产品，在文华奖、“五个一工程”奖等国家重量级评奖中取得良好的成绩，评奖不是目的，重要的是在奖励政策的引导下使得鼓励创作生产常态化，更大效度地满足大众日常消费需求。三是重点项目实施运行良好。截至2014年6月底，115家专业文艺表演团体已完成下基层演出4700余场，吸引观众近200万人次，北京市出台的“百姓周末大舞台”和“文艺演出星火计划”的演出场次和演出质量受到观众的一致认可。

4．培育演艺市场主体

谈及文艺演出产业发展不得不谈及的就是行业主体的改革深化。北京市作为首批文化体制改革试点，在国有文艺院团转企改制方面的投入力度不断加大，北京市的多家转企改制文艺院团每年会有固定的转企改制经费投入，2003年转制的北京儿艺每年改制经费为492万元；2006年转制的中国杂技团为1604万元、中国木偶剧院为559万元；2012年转制的三家院团，除一次性拨付给每家院团5000万元的注册资本金外，三家院团每年的改制经费分别为河北梆子剧团1415万元、北京曲剧团1487万元、中国评剧院2605万元，这些资金投入为国有文艺院团向合格市场主体转变，稳定推进文化体制改革作出了重要贡献。保留事业单位体制的北京京剧院、北方昆曲剧院、北京交响乐团也得到体制改革上的大力支持，如北京京剧院的项目制运作，北方昆曲剧院建立理事会治理制度的试点推进，北京交响乐团国外巡演商业化运作探索等。在改革扶持政策的具体支持模式上也不断推陈出新，激发院团自身的发展活力。如2014年研究出台《北京市文化局所属艺术表演团体财政补助资金管理办法》，按照演出场次、演出收入对院团演出进行补贴奖励；起草《北京市文化局关于支持北京市属地方戏曲院团创作、演出的扶持办法》，对三家新转企改制单位的创作、演出给予经费支持。积极鼓励转制院团响应十八届三中全会文化体制改革部署要求，北京市曲剧团推进筹备混合所有制的北京老舍艺术剧院。

除直接的资金投入支持之外，北京市还积极做好转制院团的服务保障，每家转制院团所享受的每年固定的扶持经费中不包括离退休人员经费支持数额，这些经费均统一划拨至北京市文化局院团服务中心，由其做好转制院团离退休人员的服务工作。2013年，中心正式运营后已接手北京市曲剧团、中国评剧院、河北梆子剧团三家院团的改制后相关管理服务工作，2013年下半年继续推进北歌、儿艺、中杂、木偶四家院团转接工作，积极为转制院团减轻负担。

文化体制改革为转制单位带来了活力与发展，儿艺与北歌改制前一年（2003年）演出收入分别为87万元和386万元；中杂和木偶改制前一年（2005年）演出收入分别为1500万元和500万元，而2012年四家院团实现演出6187场、营业收入1.15亿元。以转制院团为主要组成单位的北京演艺集团，连续多年入选全国文化企业三十强，2012年集团实现营业收入3.28亿元，净利润2691.95万元，资产总量近14亿元，比组建时翻了近三番。各文艺院团注重发挥国有艺术院团的主力军作用，把社会效益放在首位，不断提升面向市场的能力，2014年，12家市属文艺院团（含国家大剧院）共完成演出9804场，观众481.3万人次，演出收入4.2557亿元，和去年同期相比演出场次增长13.2%，观众人次增长21.2%，演出收入增长111%。

在经济效益之外，转制院团在社会效益上也取得了丰硕成果。近年来，四家院团共计荣获7项“全国文化体制改革先进单位”和“全国文化体制改革先进企业”称号。北京歌剧舞剧院在北京旅游演出市场推出经典品牌“北京之夜”活动；2013年中国杂技团公司《圣斗地圈》和《俏花旦空竹》节目在第37届蒙特卡洛国际马戏艺术节上，荣获艺术节最高奖——金小丑奖；2012年底中国木偶剧院在创业板首次公开发行（IPO）申请正式获证监会受理，是中国演艺院团冲刺资本市场的先锋代表。

5．强化服务

如优化审批流程，实行“受理、审核、审定、告知”审批流程和“一处制”审批工作模式，将受理环节从6个减少到4个。提高工作效率，平均审批所需时间缩短为5～10个工作日。创新审批服务方式，利用网络交流平台建立了北京市互联网文化经营单位QQ群和北京市文化市场审批QQ群、“北京演出”QQ群，为文化企业提供即时的许可事项咨询、交流告知、工作提示等服务。另一方面，在事中监督上，强化文化底线安全意识，加强演出活动的监管力度，注重事前审查，通过聘请审读专家、提交演出行业协会专家评审等方式，加强对演出内容的专业性审查。

（二）主要问题

1．演艺业政策的配套性和可操作性有待提升

目前出台的政策在相关性研究和系统性研究上存在短板，导致政策的出台往往“单枪匹马”，缺乏系统性和配套性的政策，致使政策在执行上受阻，可操作性差，影响政策成效。政策的配套性不强主要表现在：一是政策横向上缺少整合研究。演出行业的发展是全产业链的发展，演出改编影视作品、动漫舞台剧等，演出票务、舞美设计、剧本创作、演员管理等均涉及多部门的管辖职能，单纯依靠宣传文化部门的力量很难实现对整体产业的扶持发展，同时也不利于政策的落实推进。二是配套服务政策难以实现。演艺产业发展很大程度上依赖市政、建设、交通的配合，如观众观演意愿很大程度上取决于剧场所在地的交通便利性、配套餐饮服务是否完善，购票服务方便与否，这些都需要相应政策的配套落实。再比如演艺人才引进，在子女落户等方面也需要全市整体政策的配合。类似的政策配套问题有待进一步研究和加强。

2．支持民营院团发展政策与民营院团发展需求有所差距

演艺业发展当中一个重要的问题就是如何激发市场活力，充分调动国有院团和民营院团双方的积极性。在现有政策当中，倾向于国有院团的支持政策较多，对民营院团的支持政策相对较少，不利于市场主体的公平性，降低了演艺业市场的效率。近些年来，中央出台的关于支持民营院团发展的政策主要有《文化部、财政部、人事部、税务总局关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》（2005）与《文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见》（2009），北京市在扶持民营院团方面系统化的政策不多，对民营院团发展的支持主要体现在项目申报类政策执行过程中的“一视同仁”，如前所述的舞台艺术创作扶持资金。2014年北京市文化局更是创新机制，通过加大政府采购力度，打通公共文化服务体系与文化产业发展的系统闭环，为民营院团发展提供契机。2014年以公益演出服务供给为抓手，以“百姓周末大舞台”“周末场演出计划”为试点，公开招标公益演出服务供应商，共有90家中央、市属、改制、民营等性质的专业文艺院团中标，其中民营院团71家，占总数的79%，国有院团16家，占总数的18%。公共文化服务主体的开放化为民营院团的发展提供了有利契机，参与公益演出服务为院团增加了演出机会和收入，同时竞争性机制的引入也有利于公共文化服务供给效率的提高。

尽管民营院团发展的政策环境不断优化，但与实践中的发展需求还是相差甚远。统计数据显示，在北京市近600家的文艺院团中，民营院团占了90%，而相较于只占10%的国有文艺院团所享受的专项扶持政策、财政资金投入、配套剧院建设等有力支持，民营院团所获得的政策扶持不过是九牛一毛，与其在市场主体和演出场次等数据统计中所占据的绝对主体地位不相匹配，这实际上与民营院团长期以来处于一种被忽视、被轻视的地位的政策大环境有关。

首先，文艺演出类行业改革的重点放在了国有文艺院团的转企改制上，而民营院团作为市场化主体，很难享受到专属于国有文艺院团的改制政策优惠和专项转制财政资金投入。对民营院团的发展扶持主要依赖于支持小微企业的发展，简政放权、降低行业进入门槛等宏观综合类扶持政策，这些政策是普惠类的政策，文化类企业相较于其他行业在数量上不占优势，本就处于政策的“边缘地带”，而毋庸说是在文化产业类占比重更为不足的文艺演出类企业。

其次，文化体制改革本就与经济体制改革不同步，而文艺演出行业由于意识形态色彩较浓，更长期处于计划经济体制引导的发展模式下，改革的力度要弱于其他文化产业门类主体，产业化、市场化程度不高，行业发展的总体导向偏重于保守稳健。各方对文艺演出行业发展更关注的是国有文艺院团是否能够出精品、出人才，而对民营院团则存在一定的偏见，认为民营院团的发展符号就是“小、弱、杂”，产品内容偏重低俗，在引领主流意识方面较差，导致民营院团较难进入国家政策的视野。在已有政策扶持的获取上，民营院团在资源获取、信息沟通、人才吸纳等方面更是弱于国有文化企业，即使“一视同仁”，也很难与国有院团相抗衡，在评选中往往只能是“重在参与”。

再次，在现有政策框架体系内，对民营院团给予支持的具体可操作性政策较少。已出台的政策多是对民营院团的性质、作用、发展思路上的肯定，稍微具体一些的政策也多是没有实际操作要求和强制型分解任务的宏观指导类内容，比如符合国家规定条件的民营文艺表演团体，文化行政部门要将其纳入重点院团予以重点扶持；各级文化行政部门要建立民营院团专项扶持资金等，这些都没有严格的时间表、路线图和具体的操作内容。同时由于文艺演出行业政策主要归口于宣传文化部门管理，能做主的资源资金多投放入国有院团，而民营院团在市场竞争中能够获得实惠的财税类优惠政策又需要经济部门的大力支持才能落实，而宣传文化管理部门作为空间有限，因此，民营院团更是难以获得政策实惠。

随着文化体制改革的不断深入，实践中情况也在逐步好转，北京市文化局作为文艺演出行业的主要管理部门已经充分意识到民营院团在促进演艺产业整体发展方面的重要性，拟首先推出支持民营院团发展的专项政策。积极为产业主体搭建行业发展平台，2014年北京市文化局联合东城区文化委员会筹建“77文化创意产业园”戏剧创作孵化基地，构建从“孵化”到“产业化”的全新发展模式。强化行业整体宣传，与北京商报合作开辟《首都演艺周刊》，着力为行业服务、为观众服务、为北京服务；与北京晚报合作发布52期全市演出信息，对重点演出进行专题报道。

3．政策忽视事后评估

经济发展中讲求投入产出比，现代政策科学也应该讲求投入产出效益。也就是对于政策而言，不仅要讲究事前研究和事中执行，也应该注重政策的事后评估。一项政策的出台到底带来了多大的政策成效，政策当中存在的问题是什么都需要在事后评估阶段研究和总结，这样才能提高政策的成效。目前，北京市出台的演艺业相关政策的效果只能通过人们的主观感受评判，或者通过粗浅的统计分析加以推理，还没有建立一套全面、客观、务实的评估指标体系，没有建立一套组织健全、保障到位的评估流程体系，没有形成一种重视政策评估的有效约束机制。政策事后评估的滞后一定程度上影响了演艺业政策的科学性和高效性。

4．演艺政策制定的科学化、民主化水平有待提升

文艺演出行业的意识形态色彩较浓，党政部门管控较严，在相应文化政策的制定上往往存在为了“出台政策”而“制定政策”的情况，如部分政策是为了解决某一时期的特殊问题而临时制定的，或者是办理领导对某一问题的批示意见而限时出台的，或者是为了消除某场演出、某个剧目的不良影响而加强市场整顿的，甚至是限于财政资金使用要求的程序性规定，为了顺利使用某笔扶持资金而出台的单独针对个别产业环节的扶持类政策。这些政策在目标设定时往往存在只强调一点忽视其他的现象，政策出台前的基础调研工作不足，政策目标设定不够明确，甚至大多是不切实际的短期投机性目标，没有考虑到政策的长远影响，从而导致政策目标改变频繁、政策内容变化过快，同时政策制定时的“先天不足”导致的粗疏错漏往往使政策在执行过程中又会出现新的问题，政策的执行者和政策客体无所适从，最终影响了政策功能的发挥。

在处理不同政策之间的关系上也有进一步提升的空间，如原本北京市的小剧场演出在首都演艺产业各门类发展中一枝独秀，甚至可以说在全国小剧场演出行业中独领风骚。然而北京作为首都，政治敏感性较强，各类国际活动和政治活动都集中于北京，北京的文化行政管理部门市场管理和保卫国家文化安全的责任十分重大而紧迫。各界演艺人士都希望借助北京的文艺舞台闯出名气，一些别有用心的组织和机构也希望借助北京这个文化阵地扩大影响，同时北京自身又处于转型发展过程中，资源环境人口束缚、产业调控压力以及城市改造拆迁等多重因素的影响使得小剧场演出往往有“逾越底线”的惊人之作，成为各种社会情绪的宣泄渠道。因此文化管理部门不得不收紧小剧场演出的监督和管理，但这种管理压力却对产业发展产生了“矫枉过正”的影响，原本的产业扶持政策效果逐渐弱化，北京的小剧场演出资源逐渐流向上海等兄弟省市。因此如何把握政策的度是管理部门推进政策制定科学化水平所必须考虑的关键因素。

在政策切入点的选择上也需要管理部门谨慎对待。同样涉及小剧场演出行业，出于保障演出场所安全的目的，北京市文化局拟在全市剧场安装摄像头，形成远程统一监控，一旦出现安全隐患可以及时处理，减轻负面影响。但由于几场话剧演出被领导点名批评，文化局的监管压力不断增加，不得不加强剧本审读，更必须加强演出的现场监管，防止演出实际内容与送审内容出现不一致，小剧场的远程监控设施与这些问题相结合被人演绎成对艺术创作和演出的官方监管和遥控，引发演艺界的轩然大波，很多演艺知名人士甚至发出“逃离北京”的声音和号召。相关部门的监管压力可以理解，但是选择这种政策实施方式是否有助于解决文化安全问题却有待商榷。

在政策制定的民主化方面也需要有所改进。目前的文艺演出政策制定过程多限定于宣传文化部门，甚至只限于行业主管部门一家，因此出台的政策往往只能关注于行业的某一环节或某一主体，带有较为强烈的部门色彩，很难出台引领行业总体发展，惠及演艺全产业链的整体纲领性政策。这种单一部门政策的执行力和有效性都比较受限，政策的影响力和惠及面都有限。在政策起草制定过程中，出台何种政策受相关领导个人好恶倾向左右较大，一般是领导说要什么就出台什么政策，而不是行业需要什么就出台什么，导致政策供给与需求之间的矛盾。政策对市场主体和相关利益主体的意见吸纳不足，缺乏良好的意见征集和反馈渠道。政策的前期基础调研和数据支持也比较薄弱，相关专家参与政策研究起草尚未形成常态化、制度化和程序化的保障机制。