村级公共事务与基层社会治理变迁：进展、问题与展望

摘要　2014年暑期，清华大学中国农村研究院组织高校在校学生开展农村调研活动，对全国219个村庄、4719户农户进行问卷调查，对部分村干部、村民代表进行深入访谈。调查表明：民主选举满意度虽高但对村民赋权仍不充分，村干部人选的综合素质及待遇水平偏低，决策中权力过度集中从而引发矛盾纠纷，且纠纷多围绕农村土地问题；村集体经济组织间的收入差距大，但普遍与“村两委”同构合一，且以村民小组为基本治理单元，村集体经济组织面临着功能分化与整合的挑战；村庄公共事务的治理与基础设施供给呈良性发展态势，村庄治理的基础总体上令人满意，村民关系融洽，相互之间信任度高，宗族势力影响不大，村庄层面的基础设施供给和收入再分配机制稳定，生产经营型组织发展良好且多数体现民主自愿原则。

关键词　村民自治　村集体经济组织　公共事务

2014年暑期，清华大学中国农村研究院组织高校在校学生开展农村调研活动，对全国219个村庄、4719户农户进行问卷调查，对部分村干部、村民代表进行深入访谈，村庄治理专题涵盖村民自治、村集体经济组织与村庄公共事务治理三个方面的内容。调查表明，农村基层社会村民自治的总体状况不容乐观，“村两委”决策权力过度集中，因土地问题而引发纠纷的现象普遍。外界制度环境变化与人口流动、土地股份化和户籍制度改革等内外因素共同作用，迫使村庄基层治理亟待转型。“村两委”与村集体经济组织、生产经营型组织的关系，正面临着政治、经济与社会三大功能分化与整合有机统一的挑战。

一、基层社会村民自治现状与问题

（一）村干部一般具有年龄大、文化低、收入低等特征

1．村干部呈高龄化特征、学历偏低

调查显示，受访者所在村的村支书平均年龄为49.60岁，村长平均年龄为47.68岁。村书记和村长年龄在50～60岁的比例分别为39.5%和29.3%，年龄在60岁以上的比例约为5%。

调查显示，受访者所在村的村支书和村长的学历以高中、中（大）专为主。其中，35.1%的村支书学历为高中，31.7%为中（大）专；32.1%的村长学历为高中，22.6%为中（大）专。学历为本科及以上的村支书和村长的比例仅为4%左右。

2．村干部多为赋闲精英、多届连任

调查显示，约七成受访者所在村的村支书和村主任没有外出务工经历，占比分别是71.9%和71.0%。随着农业劳动力不断向非农部门转移，过去村干部由经济精英、政治精英占主导的模式不再。过去有些村干部，作为“致富能手”“劳动模范”被赋予荣誉性政治角色，如“人大代表”“政协委员”等。需要注意的是，这在全国范围内不具有普遍性，可能集中在一些村集体经济较为发达的东部省份村庄。

从全国范围来看，一些乡村的闲人、“赋闲精英”担任村干部的现象更为普遍。调查显示，绝大多数受访村的村支书、村主任没有在企业兼职，占比为85.4%，且村干部连任现象突出。调查显示，受访者所在村的村支书、村主任累计任职年限平均为10.93年和8.72年。近四成村支书和村主任的任职年限在10年以上，如图1、图2所示。

3．村干部工资收入菲薄、村委成员过少

调查显示，受访者所在村的村支书月平均工资为1143元，村主任月平均工资为1068元。月工资收入在1000元以下的超过半数，其中，村支书月工资在1000元以下的占59.6%，村主任占63.1%。

调查显示，受访者所在村的村党委和村民委员的总人数平均为8.29人。15.3%的受访者所在村的村党委和村民委员为4人及以下，36.2%的受访者所在村为4～6人，29.6%的受访者所在村为6～8人，9.7%的受访者所在村为8～10人，9.2%的受访者所在村在10人以上，如图3所示。

（二）民主选举满意度较高，但对村民赋权仍不充分

1．对选举满意度较高、参与积极，但缺乏罢免权

多数受访农户对村委会换届选举工作表示满意：67.8%的受访者表示村委会选举是民主选举，符合民意；14.9%的受访者表示村委会选举与自身利益关系不大，谁当选都一样；3.3%的受访者表示村委会选举受宗族势力影响和操控，参与投票的意义不大；10.0%的受访者表示村委会选举由政府主导，流于形式；5.9%的受访者表示村委会选举贿选现象严重；2.1%的受访者对村委会换届选举有其他认识。

关于选民在选举中能够发挥实质作用的公开行为，如图4所示：58.3%的受访者表示能够参与竞选；41.6%的受访者表示能够提名候选人；43.4%的受访者表示能够监督选举，对选举中存在的问题提出质疑；21.3%的受访者表示能够对选举工作提出意见；9.9%的受访者表示能够向干部提出投票的条件；8.2%的受访者表示能够罢免不称职的村委会成员。

《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村民委员会组织法》）第十一条、第十四条、第十六条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条等规定村民的直接选举权、候选人提名权、要求罢免权、参加村民会议权、参与法定事项讨论决定权和监督权、参与村民自治规范制定权等制度，确保村民直接行使村民自治权。对比法律规定，执行过程中村民的候选人提名权和要求罢免权落实不到位，进而限制村民代表对村两委的监督。

2．村支书多数公开竞选，以“海选”方式为主

1998年修订的《村民委员会组织法》明确规定，村民委员会成员由村民直接（差额）提名候选人，由选民直接投票选举产生，即“村民直选机制”。结合各地的选举实践，以“海选”（即由本村有选举权的村民直接提名村委会成员候选人）为基本特征的具有中国特色的村委会选举呈现出较强的统一性，选举程序也基本相同。但是，在这种普遍的选举方式中，却出现提名候选人方法的不同，可划分为不同层次的五种选举模式：普遍模式、无候选人选举模式、整体提名模式、定位选举模式与组合竞选模式。

普遍模式依据《村民委员会组织法》，在全国范围内普遍使用。调查显示，94.1%的受访者所在村的村支书是公开竞选。按照候选人的产生方式来看，63.7%的受访者所在村的候选人是通过海选产生；另外有26.2%的受访者所在村的候选人是通过村委会产生；10.1%的受访者所在村的候选人是通过上级指定产生。

3．宗族势力几乎无影响，婚入婚出人口比例高

关于宗族势力对村庄政治的影响有正反两派观点。一种是宗族势力衰落论，强调以血缘关系为基础的权威正在让位于以法理关系为基础的权威。村民在选择村干部的人选时，可能更侧重于依据候选人的人品和能力。另一种观点认为，家族对村庄政治的影响显著，强调作为村庄内生性组织的家族，可以充当政治动员的有效形式，增强选举的竞争性。从功能视角来看，还有学者认为20世纪80年代之后新兴的宗族组织带有非常明显的提供公共服务的功能主义色彩。

根据我们的调查，宗族势力对村民自治几乎无影响。调查显示，23.1%的受访者所在村的第一大姓在总户数中所占的比例为50%及以上，45.4%的受访者所在村的前三大姓在总户数中所占的比例在40%以下。这说明，在去集体化初期，宗族势力的恢复、宗祠的建立等是一种功能主义的公共需求，但随着时间的推移，这一需求变得越来越遵从模仿。宗族势力对于村庄治理的影响十分微弱。

近5年，村庄因为婚出婚入带来的人口流动规模约为：20.9%的受访者所在村在5%以下；14.7%的受访者所在村为5%～10%；17.8%的受访者所在村为10%～20%；35.6%的受访者所在村为20%～50%；11.0%的受访者所在村为50%～100%。人口流动规模占本村总户数的比例为20%～50%的情况较多。妇女随婚姻流动带来的土地承包权变更、成员权变动等，成为当前村民自治的焦点。调查显示，35.6%的受访者所在村“有儿有女户”可以招上门女婿，64.4%的受访者所在村“有儿有女户”不可以招上门女婿。

（三）民主决策情况不乐观，“一事一议”执行效果不佳

从法律规定来看，村级民主决策是以村民会议和村民代表会议为基本组织形式的决策制度。根据调查，关于涉及本村的利益分配和公共设施提供等重大事情一般由谁决定的看法，如图5所示：38.4%的受访者认为是由村两委单独决定；17.3%的受访者认为是由村民小组长参与决定；认为村民代表能影响决定的占27.8%；4.8%的受访者表示视具体情况而定；11.7%的受访者表示不清楚。

关于对本村“一事一议”执行情况的看法：48.9%的受访者认为有作用；10.2%的受访者认为没有作用；18.6%的受访者认为作用不大；2.8%的受访者表示看情况；19.5%的受访者表示不清楚。根据调查，村级民主决策情况不容乐观，“一事一议”执行效果不佳。

（四）民主管理权力过分集中，纠纷多围绕土地问题

从法律规定来看，村级民主管理是以村规民约、自治条例为基本规范的民主管理制度。村民自治的三个原则包括党的领导原则、村民自治原则和依法行政原则。根据调查，当前的村庄纠纷主要是围绕土地问题，如图6所示：31.6%的受访者所在村是由于征地补偿费，36.8%的受访者所在村是由于安置补偿费的分配，5.3%的受访者所在村是由于改造后新建安置住房的分配，15.8%的受访者所在村是由于农村土地承包，36.8%的受访者所在村是由于宅基地划分或改造安置宅基地划分，15.8%的受访者所在村是由于土地问题的其他内容。11.6%的受访者所在村近年来因集体经济组织的产权和利益分配问题发生过纠纷。

对于围绕土地问题发生的纠纷，村民自治原则不得与依法行政原则相冲突。在现实中，“习惯法”大于“国家法”的做法十分普遍。随着村民自治发展的重心开始由组织建设转向村民权利的保障，转向对村庄集体资金、资产、资源的分配，作为《村民委员会组织法》的一项重要规则，村民自治“多数决”成为政府将涉及村民利益的事项交给村民会议决定的一项合法制度安排。《村民委员会组织法》第二十四条规定，由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定，涉及土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等。该制度在2010年修订的《村民委员会组织法》中再次得到确认。根据调查，对于涉及本村利益分配等的重大事情，由村两委单独决定较为普遍，与村民自治的三大原则相背离。

（五）民主监督以村务公开为主，公开频率普遍较高

从法律规定来看，村级民主监督是以村务公开、村民评议为基本形式的民主监督制度。调查显示，72.7%的受访者所在村的村务公开频率为3个月1次，22.7%的受访者所在村的村务公开频率为半年1次，0.5%的受访者所在村的村务从来没有公开过，4.0%的受访者所在村不清楚本村村务公开情况。

二、村集体经济组织现状与问题

（一）村集体收入区域差异大，以集体资产收入为主

过去农村集体建设任务过重，村级组织“寅吃卯粮”。20世纪90年代中期以来，愈演愈烈的“村级债务”问题进入决策层视野。1999年，中央提出把乡村两级不良债务的清理作为农业和农村工作的一项重要内容，于是国务院办公厅发布《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。国家不断加大公共财政投入和转移支付力度，如“一事一议”专项补助等，村级债务问题得到一定程度的缓解。2006年，中央“一号文件”明确提出，要“顺应经济社会发展阶段变化和建设社会主义新农村的要求，坚持‘多予少取放活’的方针，重点在‘多予’上下功夫”。

调查显示，从2011—2013年的平均情况来看，集体资产收入占村集体经济组织收益的比例最大。2011—2013年，受访村集体经济组织总收入的平均水平分别为：2011年为46.8万元，2012年为45.8万元，2013年为44.3万元。其中，集体资产收入的平均水平分别为：2011年为39.9万元，2012年为40.9万元，2013年为40.4万元。村庄间集体收入的差异较大，集体总收入最高的达到550万元，集体资产收入最高的为500万元；最低的仅有县级拨付工资的收入，实际收入为0元。

（二）逾四成村集体实行股权量化改革且保留集体股

随着大量农村劳动力在非农部门就业，以及农业生产方式和土地经营方式的转变，进行土地股份量化改革的村庄逐年增多。调查显示，超过四成的受访者所在村实行村集体经济组织股份化改革，其中，30.9%的受访者所在村实行股权“量化到户”，10.9%的受访者所在村采取股权“量化到人”。按照是否保留集体股来划分，仅有25.6%的受访者所在村保留集体股，在这些村庄中，集体股所占的比例平均为48.1%。

（三）村集体经济组织股权固化，多数不依土地配股

20世纪90年代起，以广东省佛山市南海区为代表的地区进行集体经济组织股份化改革的探索。产权是改革的核心。改革之初曾采取“生增死减、固化到人”的做法，新增人口可以出资购股，享受分红；若死亡、迁出，则按上1年的估值退股。但是人口的不断变动和总量的增加，致使“固化到人”的做法引发的利益纠纷不断，近年又出台“固化到户”的做法。2012年，南海区农村集体经济规模上千亿元，村组两级集体经营性资产超过300亿元，在279个村庄中，总收入上亿元的有197个。

调查显示，多数村集体经济组织采取“股权固化”的做法。79.2%的受访者所在村集体经济组织的股权没有经过调整；20.8%的受访者所在村集体经济组织的股权进行过调整；21.6%的受访者所在村将土地作为股权分配的依据；78.4%的受访者所在村不将土地作为股权分配的依据。

关于股权调整的原因，如图7所示：29.4%的受访者所在村是定期调整；17.6%的受访者所在村是因人口增加；11.8%的受访者所在村是由于集体经济组织发展壮大；5.9%的受访者所在村是由于村干部调整；35.3%的受访者所在村是由于其他原因。

股权配置与股权调整，涉及农村集体经济组织改革与农村土地制度改革等重大改革事项。当前农村集体经济组织法尚未出台，农村土地承包法仍在修订过程中，授权“村民自治”进行股权配置与调整的政策安排，导致各地做法千差万别，“股权固化”“固化到户”“不以土地为配置依据”等做法致使农民利益容易受到侵害，尤其是农村妇女的合法土地权益更难以得到保障。

（四）三成村庄面临治理转型，多数仍以村组为单位

村民自治体的内部分为两个层次：行政村和村民小组。村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次。全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。现行村民自治的村、组两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，即土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性质不变，村民自治组织事实上还是村组两级的集体经济组织。2015年中央“一号文件”强调，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。

调查显示，就土地调整的层次而言，37.4%的受访者所在村以行政村为单位，62.6%的受访者所在村以小组为单位。这反映出，作为村民自治组织内部的次级层次，村民小组实际上是当前农村绝大多数农用地的所有主体。这主要是由于，它作为人民公社制度中“生产队”这一集体单位，从1962年开始中央就确定以“队为基础”的生产方式。从居住方式来看也得到印证，调查显示，79.6%的受访者所在村的村民以自然村为单位集中居住，20.4%的受访者所在村的村民不以自然村为单位集中居住。值得特别注意的是，随着城镇化进程的推进，一些地区的农村已推行户籍身份转换。调查显示，29.0%的受访者所在村开展农村户口转为城市居民户口。身份转换意味着，以自然村为单位集中居住并分配土地的村组自治面临着治理层级的转型，有关集体资源的分配、成员权的界定与权利边界等议题有待深入研究。

（五）近半数村庄政经不分离，“村两委”同构合一

村民自治组织中的党支部与村民委员会、村务监督委员会、村经济合作社等“二合一”“三合一”或“一套班子”“一肩挑”等现象普遍存在。从制度根源上看，我国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，它同时承担着经济、财产关系调整的功能，这种村民自治所具有的社会经济意义远超出城市社区或一般意义上的社区自治。作为土地所有权主体的村、组两级，同时承担着社区自治的政治功能和产权关系调整的经济功能，即村民自治中“政经不分”的制度基础。

1998年，在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在支持、反对与因地制宜三种不同意见。修改通过的《村民委员会组织法》采纳上述具有折衷性质的第三种意见，即在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。在实际运行过程中，村民委员会和农村集体经济组织的同构合一成为普遍现象。现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。

村庄治理中的政经不分离、村集体经济组织与“村两委”同构合一等，强化“村两委”这一治理主体对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权的权利。村两委成员同时兼任村合作经济组织领导的情况较为普遍。调查显示，受访者所在村平均有3.23个合作经济组织或协会。根据全国的农户调查统计，关于村合作经济组织或协会的理事长身份如图8所示：31.8%的受访者表示是村长；29.5%的受访者表示是村书记；9.9%的受访者表示是技术或经营能手；4.6%的受访者表示是种植（养殖）大户；5.8%的受访者表示是村里有威望的人；0.8%的受访者表示是村干部的亲信；0.3%的受访者表示是宗族势力利益代言人；17.3%的受访者表示是其他人。

关于村合作经济组织或协会理事长的产生方式，如图9所示：23.6%的受访者认为是村委会任命；29.3%的受访者认为形式上是村民选举，但基本是村两委决定；1.9%的受访者认为是宗族势力、大家族决定；2.6%的受访者认为是通过拉选票、贿选当上的；28.1%的受访者认为是体现民意的民主选举；14.5%的受访者认为是通过其他方式产生的。

调查显示，关于村里对集体经济组织的态度，76.5%的受访者所在村认为必须保留并经营好；14.8%的受访者所在村认为可有可无、无所谓；2.5%的受访者所在村认为如果有条件的话应该把资产分了、把组织解散；6.2%的受访者所在村是其他态度。随着市场经济的发展，国家法律把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程，土地所有权、承包权和经营权“三权分离”以逐步加大对农户的土地财产权的赋权与保障。农户的土地承包经营权属于法律赋予的民事权利，独立于村民自治而存在，村民自治应当尊重和保护这种权利。村集体经济组织与“村两委”同构合一，可能会把村民自治的民主决策程序随意扩大应用，来决定应由村民作为独立经营主体自我决定的事项。土地规模化、股份化等新型经营方式的推进，一方面要依赖于土地所有权主体的行为方式；另一方面还要受到村民自治的限制，如何在农村深化改革进程中切实、依法保障农户的土地财产权利，值得深入探究。

三、村庄公共事务供给与治理现状

（一）村集体支出差异大，以基础设施和成员福利为主

从近3年村集体支出的情况来看，总体上呈平稳态势，公共服务和转移支付两项的支出逐年递增。从支出的构成来看，由表1可知，近3年的构成情况类似，以公共服务支出为主，其平均占比为46.4%；其次是成员分红的支出，占比为28.4%；再次是用于成员社保和行政管理的支出，占比均为10.2%。

（二）不同家族、不同村民小组间的关系相对融洽

关于本村内不同村民小组间的关系是否融洽：23.8%的受访者认为很融洽；45.2%的受访者认为比较融洽；24.6%的受访者认为关系一般；2.3%的受访者认为不大融洽；0.8%的受访者认为不融洽；3.2%的受访者表示说不清。

关于本村内不同家族间的关系是否融洽：21.4%的受访者认为很融洽；44.4%的受访者认为比较融洽；27.3%的受访者认为关系一般；2.5%的受访者认为不大融洽；0.9%的受访者认为不融洽；3.5%的受访者表示说不清。

（三）村庄纠纷围绕土地问题，纠纷解决以村组为主

调查显示，88.4%的受访者所在村近年来村内没有因集体经济组织的产权和利益分配问题发生过纠纷，11.6%的受访者所在村近年来村内因集体经济组织的产权和利益分配问题发生过纠纷。调查显示，关于纠纷的内容：36.8%的受访者所在村是安置补偿费的分配；36.8%的受访者所在村是宅基地划分或改造安置宅基地划分；31.6%的受访者所在村是征地补偿费；15.8%的受访者所在村是农村土地承包；5.3%的受访者所在村是改造后新建安置住房的分配；15.8%的受访者所在村是其他内容。

关于与村民发生纠纷时会寻求哪种方式解决，如图10所示：48.1%的受访者表示会通过村“两委”；26.5%的受访者表示会通过村民调解；11.2%的受访者表示会通过村民小组长；9.9%的受访者表示会通过司法途径；5.1%的受访者表示会通过村里有威望的老人或族长；4.2%的受访者表示会通过上级政府；12.5%的受访者表示先看情况。

（四）村民关系相对融洽，信任度呈差序特征

村民关系相对融洽，村民的信任对象排序如表2所示。

关于对家人的评价：91.5%的受访者表示完全信任；7.6%的受访者表示比较信任。关于对村里人的评价：25.9%的受访者表示完全信任；62.2%的受访者表示比较信任。关于对村委会干部的评价：25.7%的受访者表示完全信任；48.4%的受访者表示比较信任；表示不太信任或根本不信任的占21.8%。

关于对乡镇干部的评价：18.6%的受访者表示完全信任；40.5%的受访者表示比较信任；表示不太信任或根本不信任的占25.3%。关于对县里领导的评价：20.5%的受访者表示完全信任，33.4%的受访者表示比较信任，表示不太信任或根本不信任的占20.1%。关于对中央领导的评价：47.7%的受访者表示完全信任，30.1%的受访者表示比较信任，表示不太信任或根本不信任的仅占6.1%。

关于对警察的评价：26.7%的受访者表示完全信任，45.2%的受访者表示比较信任，表示不太信任或根本不信任的占15.2%。关于对电视报刊上新闻的评价：23.9%的受访者表示完全信任，38.9%的受访者表示比较信任，表示不太信任或根本不信任的占20.2%。

（五）多数村有生产经营组织，管理体现民主自愿原则

调查显示，受访者所在村平均有3.23个合作经济组织或协会。按照受访者所在村村内合作经济组织或协会的功能分类，53.2%专注于种植业生产领域或提供种植业专业服务，27.7%专注于养殖业生产领域或提供养殖业专业服务，19.1%专注于其他行业生产领域或提供其他行业专业服务。七成以上的受访者认为合作社的经营管理体现“民主自愿”的原则，其中，39.4%的受访者认为很好地体现，33.4%的受访者认为基本体现，如图11所示。

四、政策建议

随着社会经济的不断发展，城乡一体化发展的推动，引起村庄治理重要变量的改变及其所带来的村社功能的转变。本次调查力图综合民主治理与组织功能两大视角，着眼于村庄治理变迁中农民最关切的问题，围绕村社功能变化所带来的外部性，以及由此产生的利益变化和法律诉求，从正式的制度设计与非正式的权力运作两大层面，提出相应的对策建议。

首先，在调整现有村民委员会设置的基础上，重构村级配套的集体经济组织结构，完善以村民自治制度为核心的农村社会治理制度。我国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，村民自治一般以行政村为权利边界，以村民小组为基本的治理单元。村委会依法进行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“自治权”，与集体经济组织依法独立进行经济活动的“自主权”之间的权利边界界定和组织功能区分，需要切实地纳入相关法律规定，确保在村民自治基础上有效发挥村集体经济组织的功能，既发展壮大集体经济又保持内部民主管理，公平与效率原则不可偏失，促进村庄社会经济健康、有序发展。

为此，要完善并制定相关制度，配备专职人员，确保把村庄集体经济权责移交给村集体经济组织，特别是对已经进行股份合作制改革的村集体、生产经营型组织较为发达的村庄。加大中央和省级财政对欠发达地区困难村庄的转移支付力度，减少专职人员的行政性事务，提高专职人员的薪资待遇，吸引经济精英返乡担任集体经济组织带头人。结合坚持党的领导、依法行政和村民自治的原则，出台村集体经济组织股份量化改革的规制性意见与指导原则，尊重和保护农户的土地承包经营权。防止将村民自治的民主决策程序随意扩大应用，加大村集体经济组织发展相关事宜的信息公开力度，出台措施激励农户积极参与民主管理和民主监督。

其次，规范、整合村民自治组织与其他功能性组织，构建村级组织配套的良性运行机制，依法、依规治村。以奥斯特罗姆为代表提出的“多中心治理”理论，对完善转型农村社区的治理具有很大的启示。随着城乡二元结构的松动与城乡一体化发展加速，农村社区建设需要形成多方参与的格局，通过社会治理创新，不断整合社会资源，让城乡的社会组织与农村社区建设形成良性互动。一是增加政府对农村基础设施建设的投入，合理规划社区服务设施的布局和数量，全面提升农村社区公共服务的供给水平；二是完善多元化的社区公共事务投入机制，引导和鼓励社会资本投入，整合乡村体制内的功能性组织与内生型新兴民间组织力量，激励社区组织开展各种公共服务项目，如妇代会、老人协会等；三是完善以党组织为领导核心、村民议事会决策社区事务的村民自治机制，加大社区建设相关事宜的信息公开力度，使村民有更多的知情权、决策权和监督权；四是通过各种途径，提升村民的集体意识、责任意识和法治意识，完善集法规政策宣传、信息发布、便民服务等功能于一体的社区服务；五是强化各级政府的法律执行力，基层政府部门带头执法，认真纠正村民自治中的违法行为，使国家法律可以在村规民约和集体分配方案中得以体现。