第二节　乡村振兴战略下“三农”问题的治理逻辑及框架

一、乡村振兴战略在解决“三农”问题中的必要性

党的十九大把乡村振兴战略作为贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的内容之一，这是党站在我国特色社会主义进入新时代历史方位下新的“三农”工作方略，是习近平“三农”思想的集中体现，是在深刻认识新时代“三农”发展新阶段新规律新任务基础上做出的重大战略部署，集中反映了新时代农业农村发展的必然要求。

改革开放40年以来，我国农业农村同国家其他事业同步发展，取得了历史性成就，特别是十八大以来，党中央出台了一系列强农惠农政策，实现农业连年丰收，农民收入持续提高，农村社会和谐稳定。但与此同时，我国“三农”问题依然突出，特别是“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”的“新三农”问题日益突出。“新三农”问题成了全面建成小康社会、基本实现现代化和中华民族复兴的短板。

放眼全球，部分世界发达国家，如德国、法国、美国、日本、韩国等都经历过农村衰退或者乡村危机迹象。同样不少世界发展中国家，在印度、南非、巴西、墨西哥等新兴发展中国家也正出现或经历农村衰退或农村危机迹象，突出的是体现许多发展中国家大量青壮劳动力流向城市，城市“贫民窟”现象突出，农业发展滞后，农村与城乡之间差距拉大。因此，在全世界范围内，乡村衰退现象已成为人类当前共同面临的全球性挑战，成为全球治理体系的一个重要方面。乡村衰退是全球共同面临的挑战，我们需在全球城市化进程中重视推进乡村振兴。

因此，乡村振兴战略的提出，不仅及时，而且非常必要，这是党中央着眼于推进“四化同步”、城乡一体化发展和全面建成小康社会做出的重大战略决策。

二、乡村振兴战略的理论逻辑

（一）乡村振兴战略的核心要义体现在“战略”

实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时代，党对“三农”发展新形势新任务新目标的重大判断、重大决策。把“乡村振兴”作为一个“战略”提出来，这有别于以往任何一个农业农村发展政策，体现的是一个宏观的、系统的、综合性、全局性的发展方略。

1.战略思维

乡村振兴战略是习近平“三农”思想的集中体现，是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要组成部分。习近平总书记强调：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”“任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村。”“要坚定不移深化农村改革，坚定不移加快农村发展，坚定不移维护农村和谐稳定。”党的十九大提出的乡村振兴战略深刻阐明了新时代中国特色社会主义“三农”工作的战略地位、工作方法和重要举措，是新时代做好“三农”工作的根本遵循。

2.战略主体

一方面，作为国家战略，国家理所当然是这一战略的实施主体。长期以来，为支持国家工业化和城市优先发展，我国农业农村农民为此做出巨大贡献。改革开放以来，我国综合国力和经济实力得到极大增强，国家现在拥有较充分物质条件和技术条件支持“三农”发展，实现乡村振兴。另一方面，乡村振兴战略的依靠主体是人民。十九大指出：“坚持一切以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位。”在实施乡村振兴战略中，广大农民是这一战略依靠的主体，推进这一战略必须以广大农民为中心。

3.战略内容

战略内容是宏观的、全面的、立体和多元的。乡村振兴战略既是对长期以来我国“三农”问题的再思考、再认识、再探索，又是站在新时代历史起点上对我国“三农”问题的再出发、再部署、再推进。其战略内容不仅包括了农业经济建设，还包括了政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多方面。

（二）乡村振兴战略的关键在“振兴”

乡村振兴战略目的在于实现乡村发展、兴盛，实现农业农村现代化。可从三个维度来解读“振兴”。

1.时间维度

实施乡村振兴战略要站在新的时代历史起点上，这是新的时代背景。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。因此，“振兴”提出，既是长期以来党和政府把“三农”工作全党工作重中之重的延续，不忘本来；又体现了新时代党和国家对解决“三农”问题发出的新号召，面向未来。

2.空间维度

乡村振兴战略站在了新的空间维度上。实施乡村振兴战略是党中央在充分统筹考虑农业农村农民之间新空间结构、乡村与城市、农业农村现代化与其他“三化”（即中国特色新型工业化、信息化、城镇化）协调发展，充分统筹国际国内两个大局上基础上提出的新型发展战略。一方面，乡村振兴是和国内经济社会发展紧密相关的，是城乡共生共荣的发展，是“四化”同步和“五位一体”的发展；另一方面，我国的乡村振兴战略不能独立于国际社会之外，农业发展、产品对外贸易、农村治理等问题，不仅仅是国内问题，一定程度上是全球性问题，我国乡村振兴是全球治理体系一个有机组成部分，实施这一战略完全可以借鉴国际上许多国家乡村发展的成功经验和做法。

3.理念维度

乡村振兴战略是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的集中表现。其一，提出优先发展。该战略延续党和政府在“三农”问题“重中之重”定位，而乡村振兴战略不仅再次重申“三农”问题作为全党工作重中之重，而且首次提出“要坚持农业农村优先发展”，“优先”体现的是重点支持，着力缩小城乡差距，保证农民在共建共享发展中有更多获得感，体现的是新发展共享理念。其二，提出融合发展。乡村振兴战略由统筹城乡到城乡融合发展，这进一步体现了协调的发展新理念。其三，乡村振兴战略有别于过去许多针对某一具体农业或者农村、农民的发展对策。“振兴”追求乡村全面振兴，这既包括了农村，也包括了乡镇，体现的是村、乡镇和城市发展格局，追求的是城乡融合发展，体现城乡互动、城乡协调、相互促进、相互融合发展理念。

（三）乡村振兴战略的靶向在“乡村”

乡村振兴战略靶向是乡村，乡村作为一个有机整体，是一个极其复杂的特大系统，它包含生态、经济、社会等多方面的极其丰富的内容。

1.实现内涵式发展

实施乡村振兴战略总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。这其实是要乡村实现内涵式发展，仔细比较2005年社会主义新农村建设时提出的发展方针：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。可以看到，两者表述，均是一个完整有机的统一整体。表述不同，后者是站在新时代历史背景下，是对新农村建设的延续、超越与升华，体现农业农村发展到新阶段的必然要求，体现了党中央对三农问题的再思考、再出发、再部署（具体见表1.1）。

2.与城市融合发展

实施乡村振兴战略提出“城乡融合发展”，这有别于党的十六大提出的“城乡统筹”，“统筹”解决的是“城市有而农村没有”“两者差距较大”问题，比如良好的教育资源、医疗条件、基础设施等。党的十九大提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这就是要解决市场作用偏弱的状况，打破政府单一主体，破除城乡二元体制，积极发展农村要素市场。当前，以农民返乡创业、资本下乡、新型城镇化建设为标志“城乡融合”正加快发展。

3.实现现代化发展

农业现代化是基本现代化和全面现代化不可或缺的重要组成。习近平总书记强调：“没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。”由此可见，乡村振兴战略对“三农”工作提出了更高要求。不再局限于农业现代化，而是扩大到农村经济、政治、文化、社会、生态等各方面。

三、乡村振兴战略的总体思路和主要任务

（一）乡村振兴，产业兴旺是重点

习近平总书记在参加山东代表团审议时强调，要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺。乡村振兴，不仅要农业兴，更要百业旺。五谷丰登、六畜兴旺、三产深度融合，是乡村振兴的重要标志。产业发展是激发乡村活力的基础所在。当前，我国农业正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要坚持质量兴农、绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，夯实农业生产能力基础，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，建立健全农村一二三产业融合发展体系，统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，促进小农户和现代农业发展有机衔接，优化农业资源配置，着力促进农业节本增效，提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。乡村振兴，离不开乡村经济的多元化。要充分挖掘乡村多种功能和价值，大力发展休闲农业、乡村旅游和农村电商等农村新产业新业态，使之成为乡村振兴的重要支撑力量。

（二）乡村振兴，生态宜居是关键

良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。美丽中国，要靠美丽乡村打底色。要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草系统治理，加强农村突出环境问题综合治理，严守生态保护红线，增加农业生态产品供给，提高农业生态服务能力，推动乡村自然资本加快增值，让老百姓种下的“常青树”真正变成“摇钱树”，让更多的老百姓吃上“生态饭”，让绿水青山真正成为兴村富民的金山银山。

（三）乡村振兴，乡风文明是保障

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，要形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发乡风文明新气象。习近平总书记在党的十九大后的首次调研中，就对实施乡村振兴战略提出明确要求：实施乡村振兴战略，不能光看农民口袋里的票子有多少，更要看农民的精神风貌怎么样。乡村是否振兴，要看农民的精气神旺不旺，看乡风好不好，看人心齐不齐。必须以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点的有效方式，加强农村思想道德建设，加强农村公共文化建设，开展移风易俗行动，弘扬乡村文明。传承发展提升农村优秀传统文化，是乡村振兴的重要课题。要加强传统村落保护，深入挖掘农村特色文化，加强对非物质文化遗产的整理、提升、展示和宣传。

（四）乡村振兴，治理有效是基础

乡村振兴离不开稳定和谐的社会环境。当前，农村正处于社会转型关键期，人口老龄化、村庄空心化、家庭离散化态势加剧，村庄缺人气、缺活力、缺生机等现象普遍存在，“三留守”问题突出，农村基层组织软弱涣散现象比较严重。乡村治理是国家治理的基石。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践，建设法治乡村和平安乡村，提升乡村德治水平，以党的领导统揽全局，以法治“定纷止争”，以德治“春风化雨”，以自治“消化矛盾”，确保乡村社会充满活力、和谐有序。

（五）乡村振兴，生活富裕是根本

乡村振兴，农民是主体。乡村振兴的出发点和落脚点，是为了让亿万农民生活得更美好。要坚持人人尽责、人人享有，按照抓重点、补短板、强弱项的要求，千方百计拓宽农民增收渠道，鼓励农民勤劳守法致富，增加农村低收入者收入，扩大农村中等收入群体，保持农村居民收入增速快于城镇居民，优先发展农村教育事业，促进农村劳动力转移就业，推动农村基础设施提档升级，加强农村社会保障体系建设，推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境。总之，要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，让农民的钱袋子进一步鼓起来、日子好起来，让广大农民在共同富裕的道路上赶上来、不掉队，让亿万农民群众在共建共享发展中有更多获得感。

四、乡村振兴战略的总体框架

把乡村振兴提高到战略层次来谋划，是应我国社会主要矛盾变化而做出的重大决策部署。习近平总书记指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”就整体而言农村发展的“不平衡不充分”问题依然突出，主要表现为：第一，多年来党和国家的惠农、支农、强农政策推动农村发生了“历史性变革”，成效是显著的，但存在区域发展不平衡的问题；第二，相对于其他地区而言，我国欠发达地区农村中发展的“不平衡不充分”问题更为突出，这正是我国社会基本矛盾转化的“缩影”；第三，农村发展“不平衡不充分”既表现在经济方面，也表现在政治、文化、社会和生态方面，是农村发展相对滞后的一种“综合征”。由此可见，农业和农村的现代化依然是我国全面建设社会主义现代化国家的“短板”。因此，从战略层面来谋划乡村振兴，通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，系统地、整体地解决好我国“三农”问题，加快“补齐”决胜全面建成小康社会的“短板”使之更好地与城市加快融合发展，这是建设社会主义现代化强国的必然选择。

基于现阶段我国农村发展的国情，结合十九大报告对运用乡村振兴战略改革“三农”问题作的总部署，各方面还应加强规划、指导、支持，主要从以下四方面着手。

（一）深化农村改革

十九大报告强调，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；宣布保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年；要求深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。这为深化农村改革指明了方向，尤其是土地承包期再延长三十年，是十九大送给广大农民的政策“大礼包”。

（二）加快推进农业现代化

乡村振兴，产业兴旺是重点，必须把大力发展农村生产力放在首位。实施乡村振兴战略与推进农业供给侧结构性改革及推进农业现代化的方向、目标、任务是一致的。要按照十九大报告提出的要求部署，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色农业现代化道路。重点是稳定和增强粮食等主要农产品的生产能力，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中；深入推进农业供给侧结构性改革，加快推进农业转型升级，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提升农业发展质量和效益；大力推进农业科技进步，提升设施装备水平，培育新型农业经营主体，发展多种形式农业适度规模经营和社会化服务；积极推进农业绿色发展，加强农业面源污染防治，扩大轮作休耕试点，实施山水林田湖草综合治理；促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽农民增收渠道，让农民的钱袋子进一步鼓起来，日子更加好起来。

（三）加强农业农村基础工作

十九大报告强调要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。加强农业农村基础工作，要积极探索乡村治理新模式，发挥基层党组织领导核心作用，健全完善村民自治制度，加强农村法治建设，推进农村精神文明建设，发挥各类人才、新乡贤等在乡村治理中的作用。高度重视农业农村干部的培养、配备、使用，提高工作本领，增进对农民的感情，传承“三农”工作的价值理念和优良传统。

（四）打赢脱贫攻坚战

十九大提出，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。这是庄严的政治承诺，体现了党中央、习总书记对贫困地区、贫困群众的关心关爱。贫困地区不脱贫，乡村振兴不能成功。当前，脱贫攻坚正在深入有效推进，取得重大进展，但一些地区自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，脱贫攻坚任务依然艰巨，我们既要树立信心，又要正视问题，以高度的责任感，以绣花的功夫抓落实。要按照中央的要求，动员全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹、省负总责、市（县）抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。